Por Tomás Ignacio Barrionuevo
Sumario: I. Introducción: el artículo 75, inciso 8 de la Constitución Nacional y el “ciclo presupuestario”. II. El decreto 882/2021 y la reconducción presupuestaria (artículo 27 de la Ley de Administración Financiera 24156). III. Palabras finales. Los principios constitucionales que resultan aplicables a la ley de presupuesto. ¿Qué debemos observar de cara al año 2022 con un presupuesto “reconducido”?
I. Introducción: el artículo 75, inciso 8 de la Constitución Nacional y el “ciclo presupuestario”
Previo a analizar el decreto que aquí nos ocupa, es indispensable dejar en claro que más de allá de su contenido indudablemente económico- en tanto la ley de presupuesto contiene el cálculo de recursos y de gastos no solamente para la existencia misma del Estado Nacional sino para el cumplimiento efectivo de derechos constitucionales [1]– cabe realizar precisamente un estudio jurídico de dicha norma a partir de lo regulado por el artículo 75, inciso 8 de la Constitución Nacional (en adelante, “CN”). En efecto, nuestra Ley Fundamental consagra que corresponde al Congreso “(…) fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer párrafo del inc. 2 de este artículo, el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la administración nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas y aprobar o desechar la cuenta de inversión” (el resaltado me pertenece). Es decir que la norma citada supone una interacción indudable entre los dos poderes políticos del Estado. Por un lado el Poder Ejecutivo, en base al programa general de gobierno, presentará el proyecto de ley de presupuesto. A su turno el Congreso- que tiene plena facultades para introducir cambios[2]– oportunamente lo transformará en ley. Más adelante, es el Poder Ejecutivo el encargado de la ejecución presupuestaria. Asimismo, tanto la Sindicatura General de la Nación como la Auditoría General de la Nación (esta última dependiente del Poder Legislativo) se encargarán de efectuar el control de la ejecución del presupuesto del año anterior. Este escenario dinámico es denominado por parte de la doctrina precisamente como ciclo presupuestario[3].
II. El decreto 882/2021 y la reconducción presupuestaria (artículo 27 de la Ley de Administración Financiera 24156)
El artículo 27 de la Ley de Administración Financiera (en adelante, “LAF”) consagra la denominada reconducción presupuestaria. En otros términos, el propio Congreso ha pensado una suerte de vía de escape[4] frente al escenario que, de hecho, ha acontecido la semana pasada, es decir que, culminado el período de sesiones legislativas del año en curso, no se ha logrado aprobar la ley de presupuesto para el año 2022. En efecto, el artículo 1 del decreto 882/2021 prevé que “(…) a partir del 1° de enero de 2022 rigen, en virtud de lo establecido por el artículo 27 de la Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional N° 24.156 y sus modificatorias, las disposiciones de la Ley N° 27.591 de Presupuesto General de la Administración Nacional para el Ejercicio 2021, sus normas modificatorias y complementarias”. Por su parte, el artículo 27 de la LAF establece que “(…) si al inicio del ejercicio financiero no se encontrare aprobado el presupuesto general, rige el que estuvo en vigencia el año anterior, con los siguientes ajustes que debe introducir el Poder Ejecutivo Nacional en los presupuestos de la administración central y de los organismos descentralizados:
1.- En los presupuestos de recursos:
a) Eliminar los rubros de recursos que no puedan ser recaudados nuevamente;
b) Suprimir los ingresos provenientes de operaciones de crédito público autorizadas, en la cuantía en que fueron utilizadas;
c) Excluirá los excedentes de ejercicios anteriores correspondientes al ejercicio financiero anterior, en el caso que el presupuesto que se está ejecutando hubiera previsto su utilización;
d) Estimará cada uno de los rubros de recursos para el nuevo ejercicio;
e) Incluirá los recursos provenientes de operaciones de crédito público en ejecución, cuya percepción se prevea ocurrirá en el ejercicio.
2. En los presupuestos de gastos:
a) Eliminará los créditos presupuestarios que no deban repetirse por haberse cumplido los fines para los cuales fueron previstos;
b) Incluir los créditos presupuestarios indispensables para el servicio de la deuda y las cuotas que se deban aportar en virtud de compromisos derivados de la ejecución de tratados internacionales;
c) Incluirá los créditos presupuestarios indispensables para asegurar la continuidad y eficiencia de los servicios;
d) Adaptará los objetivos y las cuantificaciones en unidades físicas de los bienes y servicios a producir por cada entidad, a los recursos y créditos presupuestarios que resulten de los ajustes anteriores”. (el resaltado me pertenece).
Entonces, aquello que propone la norma no es otra cosa que “eliminar” tanto los recursos que ya fueron oportunamente recaudados como los créditos presupuestarios cuyo gasto ya fue “devengado” y por lo tanto ejecutado. A modo de ejemplo, si los créditos presupuestarios asignados al Ministerio de Salud ya fueron “gastados”, deberán asignarse nuevos recursos- en rubros diferentes a los ya recaudados en el año anterior, como ocurriría a través de la utilización de un nuevo impuesto- para financiar ese nuevo gasto dirigido al derecho a la salud. Además, no es menor destacar que esta tarea ha sido delegada en cabeza del Jefe de Gabinete de Ministros[5] en sintonía con lo dispuesto por el artículo 100, inciso 7 de la Constitución Nacional debido a que corresponde al mencionado órgano “(…) recaudar las rentas de la Nación y ejecutar la ley de presupuesto nacional”. En efecto, el artículo 2 del decreto 882/2021 estipula que cabe instruir “(…) al Jefe de Gabinete de Ministros a adecuar, oportunamente, el presupuesto que se prorroga mediante el artículo 1° del presente decreto con el fin de dar cumplimiento a los incisos 1 y 2 del artículo 27 de la Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional N° 24.156 y sus modificatorias”.
III. Palabras finales. Los principios constitucionales que resultan aplicables a la ley de presupuesto. ¿Qué debemos observar de cara al año 2022 con un presupuesto “reconducido”?
El artículo 75, inciso 8 de nuestra Ley Fundamental remite al tercer párrafo del inciso 2 del mismo artículo. Allí nuestra CN consagra, con relación a la sanción de una nueva ley de coparticipación federal de impuestos, que “(…) la distribución– de los recursos que integran la masa coparticipable- entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional” (el resaltado me pertenece). De esta forma y siguiendo las reflexiones de Horacio Corti, pueden distinguirse los siguientes principios constitucionales[6] aplicables a la materia presupuestaria: el principio de proporcionalidad; el principio de solidaridad; la equidad financiera y la igualdad financiera. Me detendré en este caso a analizar el principio de equidad financiera en tanto refiere ni más ni menos que al denominado principio de razonabilidad (cfr. artículo 28 de la CN). La ley de presupuesto, como toda ley, debe “reglamentar” derechos constitucionales atendiendo al principio de razonabilidad. Ello trae consigo que las decisiones financieras que contiene la ley de presupuesto deben suponer el medio menos lesivo para la consagración de los distintos derechos constitucionales. Por ende, la utilización de recursos debe resultar razonable para lograr la efectividad de cada derecho. El desafío es importante, mucho más si se piensa el estado financiero actual de la Argentina y el margen de acción acotado que supone reconducir el presupuesto 2021. Cabe recordar que el artículo 27 de la LAF prevé que a la hora de ejecutar un presupuesto reconducido, debe darse prioridad los gastos que emanen de las operaciones de crédito público. En este sentido, será interesante evaluar cómo el futuro acuerdo entre la Argentina y el FMI puede incidir en el presupuesto 2022. Por otra parte, distintas proyecciones contenidas en el proyecto original deberán cambiar su rumbo ante el fracaso en el Congreso. Por ejemplo, según un informe de la Oficina Nacional de Presupuesto del Congreso, el proyecto de ley original contenía que la inversión pública 2022 buscaba ascender “(…) a $1.314.156 millones, lo que representa un salto de 22,6% real con relación a la ejecución presupuestaria estimada para este año”[7]. En conclusión, el oficialismo actual deberá afrontar diversos frentes y atender a distintas demandas sociales que parten de una profunda crisis económica que aún continúa pese a ciertos atisbos de crecimiento económico. El punto radicará en transformar ese crecimiento en consagración de derechos y en celebrar los mejores acuerdos con los diversos actores sociales para el mismo fin. Las decisiones políticas, por más análisis mediático que merezcan, deben siempre enmarcarse en la Constitución Nacional que es la norma que marca el rumbo de nuestro país.
[1]Corti Horacio (2007) “Derecho constitucional presupuestario”. Ed. Abeledo Perrot. Capítulo I: la Actividad Financiera Pública. Definiciones básicas.
[2] Ello, en sintonía con la doctrina asentada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el precedente Zofracor ( Fallos 325:2394).
[3] Fabiana Schafrik de Nuñez, “ Una nueva visión sobre el denominado ciclo o circuito presupuestario”.
[4] Corti Horacio (2007). “Derecho Constitucional presupuestario”. Ed. Abeledo Perrot. Capítulo VIII; página 327.
[5] Amerita mencionar que en líneas generales el representante del Poder Ejecutivo en todo aquello que compete a la materia presupuestaria suele ser el Ministerio de Economía desoyendo de esta forma la manda constitucional citada que otorga facultades al Jefe de Gabinete. Ello ocurre dado que la LAF fue sancionada con anterioridad a la reforma de 1994 de nuestra Constitución Nacional (que incluyó el artículo 100, inciso 7).
[6] Corti Horacio. “Derecho Constitucional Presupuestario”. Ed. Abeledo Perrot. Capítulo IV, página 140.
[7]Para ingresar al informe, véase el siguiente link: https://www.opc.gob.ar/ley-de-presupuesto/proyecto-de-ley-de-presupuesto-2022-inversion-publica-de-la-administracion-nacional/