Introducción

Las últimas décadas han sido testigo de posicionamientos ambiguos por parte de los distintos gobiernos respecto del papel del cooperativismo y el mutualismo en Argentina. En este sentido, se registran cambios normativos y organizativos en las estructuras de ambas modalidades económicas autogestionadas que han acentuado el problema de la adecuación y el efectivo cumplimiento entre la norma y la práctica.

Este trabajo ofrece una visión general del sistema cooperativo y mutual argentino en relación con sus respectivas autoridades estatales de aplicación, examinando detenidamente los desafíos que plantea la contraposición entre la idea y los hechos. Asimismo, tiene como objetivo específico ofrecer una nueva perspectiva orientada a la creación de una política pública coherente y funcional a la finalidad propia de estas modalidades de trabajo asociativo.

Origen histórico institucional

La regulación del cooperativismo y el mutualismo en Argentina se estructura a partir de la sanción de la Ley N.º 20.337 de Cooperativas y de la Ley N.º 20.321 de Mutuales, ambas promulgadas en 1973. Estas normas establecieron un régimen jurídico específico para dichas entidades, reconociendo su naturaleza asociativa y su finalidad social y económica, diferenciándolas de las sociedades comerciales tradicionales.

La función de promoción y control del sector se encontró distribuida en distintos organismos estatales hasta el dictado del Decreto N.º 420/96, en 1996, mediante el cual se creó el Instituto Nacional de Acción Cooperativa y Mutual (INACyM). Por su parte, el Decreto N.º 721/2000 dio lugar al actual Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social (INAES).

Este último ha sido objeto de diversas reconfiguraciones institucionales, con cambios en su estructura interna, en sus programas y en su enfoque regulatorio, en su mayoría como resultado de decretos y resoluciones que no se han visto reflejados en una nueva codificación integral del organismo, lo que ha cristalizado un marco normativo fragmentado que enfrenta dificultades en su aplicación práctica.

Diferencias y similitudes: Cooperativas y Mutuales

Las cooperativas son entidades fundadas en el esfuerzo propio y la ayuda mutua para organizar y prestar servicios. Su objetivo no es obtener ganancias para repartir entre inversores, sino satisfacer necesidades económicas, sociales y culturales comunes de sus asociados. Así, la ley prevé distintas clases de cooperativas según su actividad, como las de consumo, de producción o trabajo, de crédito, de provisión de servicios públicos o agrarias, entre otras. En este sentido, las asociaciones mutuales comparten su carácter no lucrativo y su fundamento solidario, ya que también se constituyen por personas que buscan brindar ayuda recíproca frente a riesgos eventuales o contribuir a su bienestar material y espiritual mediante aportes periódicos. Sin embargo, mientras la cooperativa se orienta principalmente a la organización económica de sus miembros, la mutual se caracteriza por la prestación de servicios asistenciales, de previsión y protección social, como asistencia médica, seguros, subsidios, préstamos, servicios fúnebres, actividades educativas, culturales o turísticas, entre otros.

Los asociados de una cooperativa son las personas que la integran para utilizar sus servicios, siendo el ingreso libre siempre que se cumplan los requisitos establecidos en el estatuto. La esencia de su participación radica en los principios democráticos de un solo voto a cada asociado, independientemente de su aporte de capital, o de si han sido sus iniciadores, fundadores o consejeros. En las mutuales, si bien el estatuto también fija las condiciones de ingreso sin admitir discriminaciones por nacionalidad, credo, raza o ideología, se observa una diferencia relevante: los socios se clasifican en activos, adherentes y participantes, con distintos derechos y niveles de participación dentro de la organización, lo que no ocurre en las cooperativas.

En cuanto al capital, en las cooperativas los asociados deben aportar cuotas sociales que conforman un capital variable, al igual que la cantidad de miembros, ya que ambos pueden modificarse con el ingreso o egreso de asociados. La responsabilidad de los socios se encuentra limitada al capital que hayan suscripto, por lo que no responden con su patrimonio personal por las deudas sociales. En las mutuales, el patrimonio también se integra con cuotas y aportes sociales, bienes, subsidios y otros recursos lícitos, y los fondos deben depositarse en entidades bancarias a nombre de la asociación. No obstante, a diferencia de las cooperativas, los miembros de los órganos directivos y de fiscalización de las mutuales asumen responsabilidad personal y solidaria por el manejo de los fondos y la gestión administrativa, así como por las sanciones que pudieran aplicarse a la entidad.

De generarse excedentes por la  actividad de la cooperativa, estos no se distribuyen como ganancias comerciales. La normativa establece que deben destinarse primero a reservas legales y estatutarias, incluyendo obligatoriamente una reserva para educación y capacitación cooperativa, y que el remanente puede distribuirse entre los asociados en concepto de retorno, en proporción al uso que cada uno haya hecho de los servicios. En el caso de las mutuales, los asociados deben realizar un aporte obligatorio destinado al Instituto Nacional de Acción Mutual, del cual al menos el cincuenta por ciento se utiliza para fomentar el mutualismo, reforzando también una finalidad educativa y de promoción del sector.

En lo que respecta a la organización interna, el gobierno de la cooperativa reside en la Asamblea. Como órgano soberano, se encarga de las decisiones fundamentales, y del Consejo de Administración, responsable de la gestión cotidiana con su propio sistema de fiscalización privada. En las mutuales, la administración se encuentra en manos de un Órgano Directivo compuesto por cinco o más miembros y un Órgano de Fiscalización integrado por tres o más integrantes, cuyas funciones, atribuciones y deberes se encuentran detallados expresamente por la ley- arts. 12, 16 y 17-. A su vez, la normativa mutual establece limitaciones específicas para integrar estos órganos, excluyendo, entre otros, a personas condenadas por delitos dolosos o inhabilitadas por la autoridad de aplicación, lo que constituye una diferencia normativa con el régimen cooperativo.

Funciones del Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social (INAES) y del Instituto Nacional de Acción Mutual

Las mutuales deben inscribirse en el Registro Nacional de Mutualidades y se encuentran bajo la órbita del Instituto Nacional de Acción Mutual, que autoriza su funcionamiento y supervisa su actividad. Por su parte, el INAES es un organismo descentralizado del Estado nacional que actúa como autoridad de aplicación de la Ley N.º 20.337, así como de sus normas reglamentarias y complementarias. Entre sus funciones principales se encuentran el registro, la fiscalización y el control de cooperativas y mutuales, la exigencia de documentación societaria y contable, y la promoción del asociativismo mediante acciones de capacitación y asistencia técnica.

La normativa vigente le asigna, por lo tanto, un doble rol: por un lado, el de organismo de control; por otro, el de promotor del desarrollo cooperativo y mutual. En este marco, uno de los principales desafíos del sistema no radica únicamente en la falta de capacitación, sino en la complejidad y el volumen de los requisitos formales exigidos para la obtención y el mantenimiento de la matrícula, lo que genera que un número significativo de cooperativas y mutuales no logren constituirse o sostenerse de manera regular, quedando excluidas de los beneficios propios de la figura legal. Asimismo, ha de tomarse en cuenta el carácter técnico de los requisitos administrativos, que llevan a los asociados a recurrir a la asistencia de profesionales especializados. Mostrando insuficiente las instancias de formación ofrecidas por el INAES.

Por tanto, las observaciones iniciales sugieren que las políticas de capacitación existentes no contemplan que en los hechos la formación específica, certificada y sistemática es llevada a cabo por profesionales externos que actúan como intermediarios técnicos entre el organismo de control y las entidades reguladas, teniendo por resultado la desalineación entre el público de las capacitaciones y las necesidades reales del sistema.

Funcionamiento del INAES en la actualidad

En la actualidad, el funcionamiento del INAES se concentra principalmente en tareas administrativas y registrales: aprobación de estatutos, inscripción de autoridades, control de balances, fiscalización documental y tramitación de regularizaciones. En los últimos años se han incorporado herramientas digitales para facilitar ciertos trámites, aunque persisten limitaciones operativas, especialmente en lo relativo al acompañamiento técnico de las entidades.

Este desempeño de funciones se lleva a cabo en un contexto donde el sector cooperativo argentino presenta una gran heterogeneidad. Existen una gran cantidad de cooperativas y mutuales con impacto significativo en el empleo, la producción y la prestación de servicios, pero muchas de ellas son pequeñas o medianas organizaciones con recursos técnicos limitados. El diseño actual del sistema regulatorio presupone capacidades administrativas y profesionales que, en numerosos casos, las entidades no poseen, generando una relación asimétrica entre el organismo de control y los sujetos regulados[D.1] .

Problemáticas, desafíos y contradicciones del modelo vigente

Uno de los principales desafíos del sistema cooperativo y mutual argentino reside en la tensión entre un marco normativo formalmente exigente y una realidad organizacional caracterizada, en muchos casos, por estructuras débiles y escasa capacidad técnica. El cumplimiento de obligaciones tales como la presentación periódica de balances, la realización de asambleas ordinarias, la actualización de autoridades y el mantenimiento de la regularidad jurídica requiere un nivel de profesionalización que numerosas entidades no pueden alcanzar sin asistencia externa especializada.

Esta situación da lugar a una contradicción estructural del modelo vigente: mientras el INAES exige un elevado grado de cumplimiento normativo como condición para el acceso a derechos, beneficios y programas de fomento, no dispone de mecanismos suficientes y sistemáticos de acompañamiento técnico que permitan a las cooperativas y mutuales cumplir efectivamente con dichas exigencias. En la práctica, muchas entidades logran constituirse formalmente, pero con el tiempo pierden su regularidad jurídica debido a la imposibilidad de sostener las cargas administrativas y contables requeridas.

Un caso ilustrativo de esta problemática es el acceso a financiamiento. Si bien existen programas públicos y líneas de crédito, tanto a nivel nacional como internacional, orientados al fortalecimiento de la economía social y al desarrollo productivo cooperativo, una parte significativa de las cooperativas y mutuales no logra acceder a estos recursos debido a la falta de balances aprobados, irregularidades formales, desconocimiento de las herramientas disponibles o ausencia de capacidades técnicas para la formulación de proyectos económicamente y jurídicamente viables.

En este contexto, la carencia de una red institucionalizada de profesionales especializados que opere de manera articulada con el organismo de control aparece como un déficit central del sistema. Una estrategia adecuada para abordar esta cuestión podría consistir en que la agencia de regulación cuente con un cuerpo o red de profesionales capacitados que funcionara dentro de su órbita institucional para asesorar a las cooperativas y mutuales en el cumplimiento de los requisitos formales y sugerir, recomendar y acompañar activamente los procesos de identificación, formulación y tramitación de financiamiento. Lo cual traería aparejado el tratamiento de la brecha entre las oportunidades existentes y la capacidad real de acceso de las entidades.

Líneas de acción

Los hallazgos permiten proponer distintas líneas de actuación para mejorar la capacitación y fortalecer institucionalmente a las cooperativas y el INAES.

Se comprende fructífero el ajuste y fortalecimiento de la política de capacitación de la agencia regulatoria, en vistas a orientarla a una formación específica y certificada a los propios integrantes de las cooperativas, independientemente de su formación profesional. Ello puede complementarse con la creación de una bolsa de trabajo institucional dentro del INAES, destinada a articular la demanda de asistencia técnica de cooperativas y mutuales con la oferta de profesionales capacitados, conformando una parte de ellos parte permanente de la planta del Instituto.

Conclusión

El análisis realizado permite concluir que el problema central del sistema cooperativo y mutual argentino es de naturaleza institucional y operativa, más que normativa. Uno de los hallazgos más significativos de este estudio es que las leyes existen y los objetivos están definidos, pero faltan herramientas concretas para hacerlos efectivos. En este sentido, los resultados de la presente investigación respaldan la idea de que el fortalecimiento de la capacitación profesional y la mejora en la articulación institucional permitirían avanzar hacia un sistema más coherente, eficiente y sostenible, en línea con las funciones legales del Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social (INAES) y los principios de la economía social.

La presente producción escrita es resultado del trabajo conjunto de Luciana Belén Gómez Romero, Martina Prevetti Crosignani y Rosmari Belén Richards, profesionales de las ciencias jurídicas y sociales, quienes han desarrollado el contenido del presente paper bajo la coordinación de Daniela Rocío Arias.

Fuente: Elaboración propia en base a estadísticas publicadas por INAES (Resoluciones 878/24 y 3208/24).

Fuente: Elaboración propia basada en la prevalencia de incumplimiento por sector según diagnósticos del Plan de Reordenamiento INAES.

Fuente: Elaboración propia en base a la Resolución INAES 3208/24 y el Informe de Reordenamiento del Ministerio de Capital Humano.

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Fuentes complementarias y de referencia

Legislation.coop. (s. f.). Argentina’s law on cooperatives.
 https://legislation.coop/en/media/library/legislation/argentinas-law-cooperatives

Repositorio de la Universidad de Manchester https://www.phrasebank.manchester.ac.uk/