Por Martín Furman
El Mercado Común del Sur (MERCOSUR) es un proceso de integración que vió la luz el 26 de marzo de 1991, al firmarse el Tratado de Asunción (TA) entre 4 estados: República Argentina, República Federativa de Brasil, República Oriental del Uruguay y la República del Paraguay. El TA fue inscripto en el marco de la ALADI, por lo que se encuentra abierto a la posibilidad de que nuevos Estados que conforman aquella organización ingresen al MERCOSUR.
Algunos de los objetivos que inicialmente se fijaron para este proceso fueron:
- Ampliar las dimensiones de los mercados nacionales de los signatarios para acelerar sus procesos de desarrollo económico con justicia social.
- Crear un mercado común mediante el aprovechamiento de los recursos, procurando preservar el medio ambiente, el mejoramiento de las interconexiones físicas, la coordinación de las políticas macroeconómicas y la complementación de los diferentes sectores de la economía.
- Promover el desarrollo científico y tecnológico y modernizar las economías de los estados.
El momento histórico en que se promovió el MERCOSUR no fue casualidad: los países del bloque veían -al fin- como sus democracias se restablecían y tornaban más vigorosas, a la vez que dejaban atrás las viejas hipótesis de conflicto entre ellos. Además, la década del 90’ era idónea para la conformación de este tipo de procesos, dada la creación y profundización de grandes bloques económicos, luego del fin de la guerra fría y el surgimiento de poderosos actores económicos, voraces por optimizar sus posicionamientos alrededor del globo, al tiempo que los avances logísticos y tecnológicos acortaban sensiblemente los tiempos de los traslados de bienes y personas.
La promesa de crear un mercado común era, entonces, acorde a su tiempo y necesaria para el fortalecimiento de un amplio sector de América del Sur. Sin perjuicio de que los primeros años del proceso fueron fulgurantes (entre 1991 y 1995, las exportaciones intrazona crecieron a una tasa anual del 29,6%)[1], la actualidad contrasta severamente dado el estancamiento actual del MERCOSUR.
Como en cualquier acuerdo, deben hacerse revisiones periódicas. Eso ocurre en las relaciones de toda índole. Ahora, a 30 años del MERCOSUR, es hora de intentar responder qué debe cambiar, si es que verdaderamente queremos cambiar, y también a qué podemos aspirar.
Un proceso incompleto
Los procesos de integración no se dan de un día para el otro. Sus avances son lentos y sus retrocesos bruscos. Además, sus resultados se ven con el correr del tiempo. Ansiosos abstenerse porque esta regla no es distinta para el MERCOSUR. El TA establece que entre los países del bloque debía conformarse un mercado común[2] al 31 de diciembre de 1994. Ello a partir de la consecución de hitos intermedios, como la conformación de una Unión Aduanera.
La Unión Aduanera es el paso previo a la fundición de varios territorios en uno sólo y su núcleo se encuentra en estos ejes:
- La conformación de una Autoridad Aduanera común.
- La adopción de un Código Aduanero compartido.
- La creación de «una barrera» frente a terceros estados: El Arancel Externo Común (AEC).
Así como ya sabemos que el MERCOSUR no es un mercado común ni tampoco una Unión Aduanera (carece de un Código Aduanero y de una Autoridad Aduanera), cabe preguntarnos qué obstáculos impiden su desarrollo, qué podría mejorarse y, sobre todo, ser realistas.
Un déficit en su diseño institucional
La organización del MERCOSUR consiste en un diseño clásico del tipo intergubernamental para la toma de decisiones, donde se impone la unanimidad como requisito para avanzar en los acuerdos.
Actualmente, los órganos del MERCOSUR se dividen entre los decisorios y los no decisorios. La jerarquía viene dada implícitamente en el TA al otorgarle a alguno de ellos la capacidad de adoptar normas y también por la jerarquía de quienes son sus integrantes.
Aquí reside uno de los principales llamados de atención por parte de ilustrada doctrina[3] con respecto a la elección de un modelo intergubernamental en lugar de un modelo supranacional. Es que al haberse adoptado este diseño, se tuvo en cuenta únicamente los intereses de los Estados parte mas no así los del proceso de integración en sí mismo. A diferencia del modelo europeo[4], que si cuenta con un órgano encargado de velar por los intereses del proceso de integración (la Comisión Europea), el MERCOSUR camina rengo en este sentido y se termina dando primacía a los intereses estatales (que, en gran medida, prefieren no ceder competencias en favor de organismos supranacionales) y particulares (grandes sectores económicos que presionan para mantener «alta» la barrera común del bloque -AEC- para no competir con el extranjero).
Un déficit en el derecho derivado
En el MERCOSUR no existe tal cosa como un «derecho comunitario»[5] (a diferencia de la experiencia europea). Para que ello ocurra, deben darse ciertos presupuestos como la conformación de una comunidad supranacional de Estados, a la que sus miembros le atribuyan potestades normativas a un determinado órgano y en donde exista una multiplicidad de actores que sean sus destinatarios.
La experiencia mercosureña es bien distinta. Las normas que crean los órganos diseñados por el TA son, en realidad, un modo de organizar la cooperación intergubernamental, al otorgarle obligatoriedad a los acuerdos que se celebran en el ámbito de sus instituciones y un intento por armonizar las normas nacionales. Es decir, ante un acuerdo del Consejo del Mercado Común (CMC), se dicta un acto en donde se instruye a los Estados para que modifiquen cierta norma interna.
Un grave problema de esta decisión es que los ordenamientos jurídicos de los diferentes estados que conforman el bloque no son homogéneos sino que, por el contrario, conservan su singularidad. Ello resulta en que los ciudadanos y empresas mercosureños se encuentran regidos por normas nacionales que, en varios casos, pueden ser disímiles.
Mayor integración para potenciar el desarrollo
El MERCOSUR requiere de cambios estratégicos para revitalizarse y evitar su estancamiento. La falta de una verdadera integración y la adopción de un sistema intergubernamental donde los intereses estatales van primero, y donde todos los Estados deben estar de acuerdo para evitar situaciones de parálisis[6], resulta incompatible con la vertiginosidad y rapidez que exige el siglo XXI. Pasaron 30 años desde la celebración del TA y el mundo cambió drásticamente en ese tiempo, sin que esas alteraciones se plasmaran en sendas actualizaciones trascendentes al proceso que nos congrega. Es hora de pensar y compartir algunos ejes que podrían tornar más dinámico y ágil a este bloque comercial, social y político.
En cuanto al llamado «Eje institucional», resulta importante cumplir con el mandato de que sean los ciudadanos mercosureños (y no los Parlamentos de los Estados miembro) quienes elijan a sus representantes en el PARLASUR, a la vez que se debería otorgar a este órgano el carácter de «órgano decisorio», con el fin de profundizar la democratización del MERCOSUR y contar con un órgano integrado por legisladores independientes de las demás instituciones.
Otro mandato con el que hay que cumplir es conformar una Unión Aduanera perfecta. Ya es tiempo de dejar atrás las numerosas excepciones al AEC, las listas nacionales y los sectores especialmente protegidos. También hay que dejar atrás las propuestas de abandonar el objetivo de conformar un mercado común para pasar conformarse con una zona de libre comercio[7]. El MERCOSUR será un mercado común o no será nada.
También considero oportuno dejar de lado la unanimidad y avanzar a un sistema de mayorías que impida el bloqueo de decisiones estratégicas en el ámbito del bloque. Un proceso de integración no puede detenerse por los pareceres pasajeros de un Estado parte. No podemos sentarnos a esperar a que los países del bloque elijan Presidentes que piensen parecido para así poder avanzar. El proceso de integración debe independizarse de las personas.
Por otro lado, en este mismo eje, debería ser incluida la posibilidad de reformular el cargo del «Alto Representante General del MERCOSUR» y dotarlo de mayores competencias, poderes y atribuciones. Es la oportunidad de contar con un órgano que represente únicamente los intereses centrales del proceso de integración, de manera independiente y ajena a los intereses de los Estados parte y de los particulares (con peso específico), quienes dinamitan y entorpecen el avance del torpe mastodonte que es el MERCOSUR.
En el «Eje legal», es importante avanzar hacia una simultaneidad en la entrada en vigencia de los actos normativos que se adoptan en los órganos decisorios. Actualmente, puede ocurrir que un acto de un órgano decisorio entre en vigencia en Uruguay mas no así en Argentina. Eso es inaceptable y erosiona profundamente al MERCOSUR. Las normas mercosureñas deben ser las mismas para sus casi 300 millones de habitantes y deben crearse mecanismos de denuncia para aquel Estado que decida no trasponer una norma de derecho derivado mercosureña.
Finalmente, es estratégico dotar al bloque de un Tribunal Superior de Justicia que haga cumplir el derecho mercosureño a las personas pero también a los Estados parte, evitando dilaciones en la resolución de conflictos, como los que se han visto a lo largo del tiempo[8]. El tiempo es dinero y tirano.
El MERCOSUR no es una mera banalidad: es la 5ª economía del planeta[9] y cuenta con una superficie superior a la de Canadá, China y Estados Unidos (tres de los cuatro países más grandes del globo). Revitalizar este proceso de integración redundará en una mejor calidad de vida para sus casi 300 millones de habitantes y fortalecerá el debate mundial, al dotar a los distintos foros de una voz vigorosa y revestida de autoridad, proveniente de un bloque importante que pretende acelerar el proceso de desarrollo económico con justicia social.
[1] Bembi, M., & Geneyro, R. (n.d.). MERCOSUR: UN CAMINO COMPLEJO EN SUS PRIMEROS 26 AÑOS DE EXISTENCIA. REVISTA ECONOMÍA Y DESAFÍOS DEL DESARROLLO. http://www.unsam.edu.ar/escuelas/economia/revistaedd/4c_n3/
[2] El mercado común consiste en un proceso de integración ambicioso: La integración de los Estados parte adquiere la fisonomía de un mercado interior. Los Estados deben eliminar todo tipo de restricciones a la libre circulación de mercaderías, servicios, capital y personas.
[3] Soto, A. M., y Gonzalez, F. F. (2011). Manual de Derecho de la Integración (Ed. 2016). La Ley.
[4] Instituciones y organismos de la Unión Europea.
Disponible en: https://europa.eu/european-union/about-eu/institutions-bodies_es
[5] Soto, A. M., y Gonzalez, F. F. (2011). Manual de Derecho de la Integración (Ed. 2016). La Ley.
[6] Argentina se separa del MERCOSUR en futuras negociaciones comerciales. (2020, abril 25). DW. https://www.dw.com/es/argentina-se-separa-del-mercosur-en-futuras-negociaciones-comerciales/a-53239876
[7] Rozemberg, R., Campos, R., Gayá, R., Makuc, A. y Svarzman, G. (2019). Informe MERCOSUR: hacia un cambio necesario. Banco Interamericano de Desarrollo. https://publications.iadb.org/publications/spanish/document/Informe_MERCOSUR_tiempos_de_cambio_es_es.pdf
[8] LAUDO Nº 1/2005 – LAUDO DEL TRIBUNAL PERMANENTE DE REVISIÓN CONSTITUIDO PARA ENTENDER EN EL RECURSO DE REVISIÓN PRESENTADO POR LA REPÚBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY CONTRA EL LAUDO ARBITRAL DEL TRIBUNAL ARBITRAL AD HOC DE FECHA 25 DE OCTUBRE DE 2005 EN LA CONTROVERSIA «PROHIBICIÓN DE IMPORTACIÓN DE NEUMÁTICOS REMOLDEADOS PROCEDENTES DEL URUGUAY».
Disponible en: http://www.sice.oas.org/dispute/mercosur/Laudo001_005_s.pdf
[9] MERCOSUR en números.
Disponible en: https://www.mercosur.int