Por Magalí Zirulnikoff

El poder del Estado

Según Max Weber el Estado es una entidad que tiene un monopolio sobre el uso del poder legítimo coercitivo en un territorio determinado. De esta manera el Estado es una entidad que tiene una relación de dominación con la comunidad, que se sostiene por medio del monopolio de la violencia legítima. La legitimidad de la dominación política del Estado se presenta según Weber, de 3 maneras: la legitimidad tradicional, la autoridad carismática, y la legitimidad basada en la legalidad.

Weber asocia a la política con la facultad de emplear la coacción física legitima, sostenida por la motivación o la obediencia y explica que solo las autoridades políticas tienen cierto derecho generalmente aceptado, a utilizar la coacción y exigir la obediencia mediante el uso de la misma.

Esto no significa que el sistema político se ocupa únicamente de la fuerza, la violencia o la compulsión, sino que su relación con la coacción es su cualidad distintiva.

El ejercicio del poder coercitivo tiene la finalidad de ordenar y organizar la comunidad, superando la violencia característica del estado de naturaleza. El poder da como contrapartida de su ejercicio y de la obediencia exigida, la protección y seguridad de los débiles. La coerción tiene un rol destacado en la conformación del poder del Estado, a este poder Mann lo llama “Poder despótico”.

El empleo de la fuerza y la violencia es una de las formas más duras del poder de la coacción y por esto mismo, dirá Mann es la menos eficiente. La dualidad en el poder, sobre la coacción y recompensa a través de la protección, se amplifica con sus demás matices: la manipulación, la influencia y la autoridad (legitimación). De esta manera el Estado tiene otra forma de poder con el cual ejerce su dominación sobre la población, que es el poder infraestructural, este poder radica en la internalización de normas de conducta y convivencia como valores sociales que las personas que integran la sociedad eligen cumplir y hacer cumplir y por esta razón es un poder eficiente.

El rol del Estado

Así como la definición de Estado, la función del Estado no es única, ni pareja, cambia según el momento histórico, la realidad política, la correlación de fuerzas de los actores con los cuales se relaciona, (políticos, económicos y sociales), junto al aparato estatal y la asignación de recursos (públicos o privados). El Estado mantiene relaciones de poder, lo cual genera una tensión que termina en la esfera pública, incorporando las “problemáticas sociales” al curso de acción del Estado.

Según Oszlak El Estado es analizado de diferentes perspectivas, según el contexto histórico. Para acercarnos a la comprensión del rol del Estado, es necesario tener en cuenta distintos aspectos como el tipo de poder que ostenta, los recursos que administra, sus manifestaciones institucionales, así como el desarrollo de su sociedad. El sistema político vigente del Estado que estemos analizando, va a aportar un enfoque transversal, si analizamos un Estado netamente capitalista como el de EE. UU. el rol del Estado dentro de la sociedad y lo que es la administración de ese país va a ser mucho más pequeño que si estamos en un Estado de tipo socialista o comunista que va a tener una participación más directa sobre la vida de las personas.

En el período de 1943 a 1955 se pensaba al Estado desde un papel preponderante porque se consideraba que el Estado tenía que gestionar para garantizar que las personas tuvieran los recursos para satisfacer sus necesidades, en este caso las funciones que debía cumplir el Estado son amplias. En cambio, un Estado capitalista y liberal es un Estado mínimo, un Estado que solamente sirve como árbitro de las relaciones entre particulares, pero no regula esas relaciones, ni interviene como garante de derechos sociales. De esta manera se incorpora el debate de quién regula las relaciones sociales: el Estado o el Mercado. En el primer caso se maximiza presencia del Estado o en segundo lugar se minimiza.

Si analizamos cuál es el rol del Estado, tenemos que observar efectivamente su función dentro de las relaciones de una sociedad, ya que el Estado va a tener un rol diferente de acuerdo a la situación que tenga él mismo a través del tiempo, como, por ejemplo: el Estado argentino desde mediados de la década

del ´40 llevó a cabo la ampliación de las funciones estatales, mediante la nacionalización de empresas, la regulación de los alquileres, la construcción de viviendas para la clase trabajadora, la incorporación de un Ministerio de Salud, la fabricación de bienes y prestación de servicios mediante la participación del Estado, para esto se generó un sistema normativo que buscaba una regulación de las amplias funciones del Estado. Este mismo Estado en otro contexto histórico, en la década del ‘90, minimizó sus funciones, delegando al sector privado la prestación de servicios públicos, también delegó a las provincias la función educativa y sanitaria, desreguló las relaciones laborales desprotegiendo a la clase trabajadora, se buscó en aquel entonces que el Estado ocupara la menor cantidad de funciones que fuera posible. En esta comparación se evidencia que si analizamos al Estado argentino en diferentes etapas también tenemos diferentes tamaños de Estados y diferentes enfoques de qué rol debe cumplir el Estado.

Oszlak plantea que el Estado debe intervenir mediante “políticas de Estado” que van a tener su impacto sobre las instituciones estatales en búsqueda de un plan de acción continua, que debe interpretar una problemática social que necesita ser resuelta. Esto hace necesaria la elección de instrumentos que generen políticas pactadas, para mantener la estabilidad y menor grado de conflictividad en la sociedad.

De esta manera Oszlak plantea que la forma de resolver los temas de la agenda pública expresa y responde a la orientación política e ideológica de un Estado. Estas políticas pueden tener efectos colaterales y secundarios por los cursos de acción tomados. Asimismo, suelen ir acompañadas de la creación o implementación de agencias estatales para dichos fines, esto a fin de planificar y asignar recursos.

El rol del Estado se manifiesta mediante sus políticas públicas y estas mediante las instituciones: Producir determinados bienes, ofrecer ciertos servicios, promover actividades, regular interacciones sociales. En este sentido Block plantea que la enseñanza del rol del Estado en la economía está atravesada por el debate y propone cuestionar los caminos mediante los que se definió el rol del Estado bajo el viejo paradigma que analiza al Estado y la economía como 2 entidades separables, Block afirma que “Este supuesto hace posible

conceptualizar    diferentes    niveles    de    “interferencia”                          del              estado    en    el funcionamiento de la economía.” (Block, F. 1994).

Régimen democrático de baja intensidad

La democracia política moderna es un régimen de gobierno en el que los gobernantes son responsables de sus actos en el terreno público ante los ciudadanos, actuando indirectamente a través de la competencia y la cooperación de sus representantes electos. Un régimen de gobierno es un conjunto de modelos que determinan los métodos de acceso a los principales cargos públicos, las características de los actores admitidos o excluidos a ese acceso, las estrategias que los actores pueden usar para lograr el acceso y las normas que se siguen en la toma de decisiones de compromiso público. Para funcionar adecuadamente, el conjunto debe estar institucionalizado, los diversos modelos deben ser habitualmente conocidos, practicados y aceptados por la mayoría de los actores. El mecanismo preferido de institucionalización es un cuerpo escrito de leyes fundamentando en una constitución escrita. Las democracias dependen de la presencia de gobernantes, que pueden dar órdenes legítimas a otros. Lo que distingue a los gobernantes democráticos de los no democráticos son las normas que condicionan como los primeros llegaron al poder y las practicas que los hacen responsables por sus acciones.

“Para que la democracia prospere, se deben seguir normas de procedimiento específicas y es preciso respetar los Derechos cívicos. Estos son indispensables para que la democracia persista, pero no la define.” (Schmitter y Terry 1996)

Robert Dahl explica las democracias empíricas y plantea que, para que considerar un régimen como democrático deben existir ciertos procedimientos mínimos:

El control de las decisiones del gobierno sobre la política esta constitucionalmente investido en representantes electos. Los/las representantes electos/as se eligen en elecciones frecuentes y conducidas con transparencia, en las que la coerción es relativamente poco común. Prácticamente todas las personas adultas tienen derecho a participar mediante el voto en la elección de las personas representantes. Prácticamente todas las

personas adultas tienen derecho a presentarse como candidatas para cargos electivos en el gobierno. La ciudadanía tiene Derecho a expresarse, sin el peligro de un castigo severo, sobre asuntos políticos definidos ampliamente. La ciudadanía tiene Derecho a buscar fuentes alternativas de información. Además, las fuentes alternativas de información existen y están protegidas por la ley. La ciudadanía también tiene Derecho a formar asociaciones u organizaciones relativamente independientes, incluidos partidos políticos y grupos de interés que sean independientes.

O´Donnell plantea, que las democracias que están surgiendo en los países de América Latina se corresponden del todo con las democracias representativas liberales de los países más consolidados. Sin embargo, siguen siendo Democracias, aunque no tengan las 7 condiciones de poliarquía que exponía Dahl, O´Donnell observa que se están dando otras condiciones sin dejar de ser Democracias, atendiendo que:

Desde los ‘90 ya no hay casi quiebres institucionales, sino quiebre de regímenes, ya no tenemos gobiernos autoritarios. Es una Democracia Delegativa, que se caracteriza por tener mandatarios concentran en su persona las decisiones del gobierno, en este caso los presidentes (Menem, Fujimori). Se eligen y reeligen los presidentes de forma directa y a través de balotaje. Esto implica que se construyen las mayorías alrededor del presidente y ya no se elige a través de un colegio electoral mediando por las negociaciones con las distintas provincias o distritos (como fue en la década del ‘80), sino que la elección se da en forma directa y quien tiene más votos gana y si no supera la mayoría del 50% va a balotaje. Se elige a la persona que la ciudadanía entiende que puede hacerse cargo del destino del país, junto a sus seguidores de confianza, todas las decisiones de gobierno son responsabilidad del Presidente. La concepción generalizada es que, quien ejerce la presidencia tiene el derecho y la obligación de tomar las decisiones que considere mejores para el país, pero en la práctica estas decisiones parecen estar sujetas solo al interés de tener buenos resultados electorales en futuras elecciones presidenciales. Las decisiones que toma quien preside el país son decisiones pragmáticas para hacer frente a distintos contextos a esto se lo llama neodecisionismo.

En este contexto parece que el único objetivo de la democracia es que salga bien el proceso electoral y por eso la única cualidad por la que se mide la democracia es que se realicen elecciones periódicas. Los liderazgos de estas democracias habitualmente proclaman que se encuentran con una misión para cumplir, por ejemplo «sacar al país de la crisis”, se presentan a sí mismos como salvadores. Estos liderazgos presidenciales delegativos, suelen dividir al campo político en dos y tienden a culpar a su antecesor o predecesor por los males que afectan al país. Estas presidencias tienden a subordinar a los otros poderes, así como a las diversas instituciones que ha ido incorporando la legislación moderna como auditorias, fiscalías, etc. En la presidencia de Menem en los ‘90 también se observa que «ante la crisis» y justificado «por la crisis» de la que el Presidente tiene que «sacar al país adelante», se toman una serie de decisiones que no pueden ser objetadas por nadie, es decir, tampoco por los otros poderes de la sociedad que no han sido elegidos. Tal es así que Menem interviene en el Poder Judicial, ampliando la cantidad de integrantes de la Corte Suprema de Justicia, y se atribuye una serie de delegaciones de parte del poder legislativo o, dicho de otro modo: gobierna por Decretos.

Distintos autores están haciendo referencia a este fenómeno, democracias nuevas, que no logran consolidarse ni institucionalizarse con las instituciones representativas liberales y empiezan a caer cada vez más en líderes mesiánicos que tienen estas características. Como resultado de este estilo presidencial, el jefe de estado se aísla de las instituciones políticas y de los intereses de los sectores organizados, por esta razón no tiene inconvenientes en época de bonanza, pero tendrá muchas dificultades para gobernar en tiempo de crisis.

La democracia delegativa en Argentina y la Reforma del Estado

La Reforma del Estado

La Ley de Reforma del Estado, proponía una reestructuración global del aparato estatal, priorizando la configuración del Estado como agente garante de las funciones esenciales indelegables, que apuntaba a proteger el desarrollo de una gestión pública moderna y eficiente, fundada en la reducción y simplificación de normas y procedimientos y la incorporación de nuevas tecnologías de gestión administrativa. Para alcanzar estos objetivos el gobierno propiciaba la reestructuración y reconstrucción de empresas públicas a fin de que las iniciativas privadas puedan absorber todas aquellas actividades en el campo de los servicios públicos, actividades comerciales e industriales, que hasta el momento eran realizadas por el Estado.

De esta forma comienza un proceso que llevó a la transformación de las prestaciones de servicios públicos y a la venta de las empresas con participación pública. Al tiempo que se avanzaba en un Programa de Propiedad Participada que propiciaba la participación de los empleados en la adquisición de esas empresas que serían privatizadas.

Este nuevo paradigma de administración del Estado, conocido también como

«LA NUEVA GESTIÓN DEL ESTADO», que se fundamenta a partir del estudio sobre las principales orientaciones y tecnologías reconocidas como preponderantes para el proceso de modernización, destacando las posibilidades y restricciones de orden técnico que limitan la adaptación del sector público.

Esta nueva generación de reformas prioriza una serie de transformaciones hacia adentro del Estado, según Oszlak, apoyadas cada vez más en las ideas básicas provenientes de las Ciencias de Gestión Empresarial, o del Management, considerándolas como fuentes de nuevas propuestas para mejorar el desempeño del sector público apoyado en el sector privado, basada en principios orientadores y técnicas que conforman el «Management público» las cuales fueron tomadas del libro “Reinventando el Gobierno”, estos principios son conocidos como las cinco R: Reestructuración, Reingeniería, Reinvención, Realineación y Reconceptualización.

Estos principios dieron lugar al comienzo de la Reforma del «neoliberalismo», orientada a la reducción del gasto público para resolver las crisis fiscales, para lo que pregonan los preceptos de: “adaptabilidad, innovación, representación y participación”, como ideas de fuerza para imponer las modificaciones de la mayoría de las funciones del Estado en toda esta etapa.

Las doctrinas del ámbito privado se aplican en la Administración Pública Nacional mediante la incorporación de técnicas como, por ejemplo:

  • Las técnicas de dirección general de la organización.
  • Las técnicas correspondientes a las funciones de una empresa.
  • Las técnicas de desarrollo de habilidades directivas de relevancia práctica.

La reforma del Estado entendida como proceso, dentro de un marco internacional, traía condicionamientos derivados de organismos internacionales, tras la firma del denominado de “Consenso de Washington”, con un lineamiento claro acerca de lo que debía ser la Administración Pública, imponiendo el nuevo paradigma denominado New Public Management.

Los principios que buscaba aplicar eran básicamente generales para todo tipo de organización, con la idea de neutralidad política.

La restructuración proponía eliminar todo lo que no se necesitara, esto era acompañado por términos de época como «Reingeniería». Todos los procesos eran acompañados por una restructuración tecnológica que contribuyó a que los cambios fueran procesos necesarios de hacer.

Las ideas de eficiencia, eficacia y economía como instrumento final de la función pública, obligaban a fijar parámetros de calidad en relación con los servicios ofrecidos por el Estado. También se le otorga a la ciudadanía la categoría de “usuarios” que, por medio de un sistema de quejas, consultas y mecanismos de participación, deben tener un ejercicio más activo y participativo en la gestión. De esta forma se instala la idea de que «el aparato

del Estado estaba sobredimensionado», y que por eso «era necesario achicarlo para hacer un Estado moderno y eficaz».

Hay autores que califican a la nueva administración del Estado como un «Estado mínimo» al referirse a la visión y aspiración de cierta corriente político- ideológica por reducir su función social y el tamaño de su aparato institucional a su mínima expresión (achique), manteniendo su rol de custodio de la gobernabilidad y defensor de equidad distributiva, que según esta teoría se podía lograr a través de la descentralización y el empowerment a los niveles de gobierno subnacionales.

En este sentido se crea el régimen de Coparticipación Federal de Impuestos mediante el cual se transfieren a las provincias y municipios, los establecimientos de Salud, Educación, el Fondo Nacional de Vivienda, el Consejo Federal de Agua potable, entre otros. Estas transferencias aceleraron y aumentaron la recaudación fiscal a nivel nacional, ya que cada jurisdicción se hacía responsable del financiamiento del sistema.

El proceso de transferencia impactó fuertemente en el empleo público provincial y municipal que vieron incrementadas sus dotaciones de personal asumiendo nuevas funciones que resultaron en la ineficiencia en el cumplimiento de diversos programas de gobierno.

La reducción formal del empleo público se vio contrastada por un fuerte incremento en la incorporación de personal mediante contratos de precarización del empleo público, promovidos por organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional con injerencia directa en toda la transformación y aplicación de nuevas políticas públicas diseñadas a tal fin. Estos hechos iniciaron un camino de precarización laboral que hasta la fecha es muy difícil de sanear dentro de la administración pública, en sus tres niveles (nacional, provincial y municipal).

Esto evidencia que no es cierto que el Estado haya achicado su tamaño, sino que transformó la forma en la cual contrataba personal y delegó funciones en los subniveles provinciales y municipales.

Para llevar a cabo la Reforma del Estado, el Poder Ejecutivo Nacional declaró sujeta a privatización total o parcial a empresas, sociedades, establecimientos o haciendas productivas cuya propiedad perteneciera total o parcialmente al Estado Nacional, incluyendo las empresas emisoras de radiodifusión y canales de televisión. También se privatizaron empresas dependientes del Ministerio de Economía, Obras y Servicios Públicos como SEGBA, ENTEL, HIDRONOR, Agua y Energía Eléctrica, Gas del Estado, la Caja Nacional de Ahorro y Seguro, etc.

La estructura de Ministerios mantuvo el esquema consolidado desde la década de los ‘70, a excepción del Ministerio Obras Públicas, que fue absorbido por el Ministerio de Economía, este hecho simbolizó el escenario y sentido de la intervención estatal, así como la concentración de poder que adquirió dicha cartera, representando así la legitimación del nuevo orden. Ante todas estas modificaciones se puso en marcha el «Fondo de Reconversión Laboral» que apuntaba a reubicar a los empleados públicos.

En este contexto se impone la Ley de Emergencia Económica que establecía los lineamientos para la superación de la crisis fiscal del Estado, mediante la suspensión de subsidios y subvenciones, la Reforma de la carta Orgánica del BCRA, la suspensión de los regímenes de promoción industrial, la modificación a la ley de Inversiones extranjeras, suspensión del régimen de «Compre Nacional», la desafectación de fondos con destino específico, la modificación en la liquidación de las regalías petroleras y gasíferas, régimen de compensación de créditos y deudas de particulares con el Estado, régimen de compensación de créditos y deudas del sector público, normas de tratamiento de la deuda pública interna, modificaciones sobre la ley de procedimientos impositivos y de reforma fiscal, venta de inmuebles, etc.

En los ´90 la desregulación de la economía, la privatización y concesión de los servicios públicos y la descentralización de los servicios sociales daría lugar a la generación y/o revitalización de dispositivos y modalidades de intervención por las cuales el Estado Nacional se reservaba la provisión de bienes públicos prioritarios (defensa, relaciones exteriores, justicia, etc.) y la definición de los grandes lineamientos de políticas públicas, la planificación y la evaluación de las actividades públicas, y la regulación de las prestaciones de servicios

públicos, a partir de ese momento, desarrolladas por prestadores privados. Los Entes Reguladores de los servicios públicos conformaron la representación del paradigma de la nueva gestión pública.

Se crearon la Comisión Bicameral, el Tribunal de Cuentas, la Auditoría General de la Nación, la Sindicatura General de la Nación, la Administración Federal de Ingresos Públicos, la Administración Nacional de Seguridad Social, etc.

Debemos tener en cuenta que todos estos rasgos centrales quedaron consagrados en la Reforma Constitucional de 1994.

Por otra parte, dentro de la reforma estatal, en 1993 se incorporó una reforma previsional que establecía la creación de empresas de capitalización más conocidas como AFJP.

Otro aspecto de la Reforma importante a destacar fue la Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector público, Ley 24.156, que reformula el sistema presupuestario y de los sistemas de control. También tuvo gran impacto la Ley de Convertibilidad que además de estabilidad cambiaría a nivel de divisas, proporcionó a parte de la población argentina la idea de paridad con países como Estados Unidos propiciando un modelo de consumo más elevado, los años 90 fueron concebidos para las clases medias urbanas como una etapa que les permitía el acceso a viajes al exterior por el cambio favorable. Estos sectores de la sociedad se entusiasmaban con la apertura de importaciones, que resultó en la destrucción y deterioro de la industria nacional, con consecuencias directas en el empleo. En tanto otra parte de la población sufría las consecuencias del cierre de industrias, padeciendo el desempleo y la imposibilidad de reconversión de un nuevo empleo quedando afuera del mercado laboral. Esta crisis laboral desencadenó una crisis económica que rápidamente derivó también en una crisis social con un gran impacto para las próximas décadas.

Conclusión:

La primera etapa de la Reforma del Estado giró en torno a su desmantelamiento, involucrando cambios jurídicos y económicos. Mientras la segunda etapa implicó transformaciones al interior del aparato estatal a nivel tecnológico y cultural. Este proceso de transformación del Estado generó el diagrama de una estructura descentralizada tendiente a la federalización con transferencia de responsabilidades y modificaciones en la estructura organizativa, que se caracterizó por una menor intervención del Estado Nacional y trajo como consecuencia una menor influencia en la resolución de cuestiones sociales críticas, que dejó en evidencia su deslegitimación.

El «achique» del Estado implicó la renuncia de su rol de garante de derechos sociales, dando la posibilidad a los poderes del mercado de apropiarse de la riqueza generada por décadas de esfuerzo de la sociedad civil, vulnerando las condiciones materiales de vida de gran parte de la población.

La transformación y reforma llevada a cabo por el gobierno «neoliberal» de la década de los 90, fue resultado de la injerencia directa de organismos internacionales como así también de la Firma del Consenso de Washington, que tenían la finalidad de apropiarse de recursos económicos y bienes materiales del Estado Argentino disminuyendo las funciones de la Administración mediante la delegación de decisiones que antes tenía reservadas para sí.

Mediante diversas campañas mediáticas se instaló en la sociedad la idea del Estado como un aparato grande que es innecesario, proponiendo un proceso de minimización de sus actividades.

La necesidad de minimizar el Estado impulsó el retiro voluntario de los empleados, como así también la idea de la privatización de las empresas del sector público. Por medio de contrataciones temporarias, bajo un sistema sin relación de dependencia, pero con obligaciones laborales, así el empleo público perdió la garantía de derechos consagrados mediante la Constitución Nacional, como el de la «estabilidad del empleado público».

La nueva configuración estatal a nivel nacional debilitó y sobrecargó a las estructuras de los Estados provinciales y municipales, con consecuencias negativas que aún hoy son difíciles de sanear. Sin duda no se puede sostener que se haya minimizado el estado, pero sí que se deterioraron las condiciones de trabajo y se menoscabó el empleo público. Es por esto que Oszlak plantea que no existe la minimización real del Estado, aunque evidencia la ausencia en áreas de la administración pública. Producto de la reforma administrativa el Estado cambió su fisonomía y su funcionalidad, y con éstas, el papel que desempeña ante la sociedad. Pero no disminuyó considerablemente la dotación de empleados del Estado, sino que delegó sus relaciones contractuales, tanto mediante la incorporación de intermediarios que tercerizan el vínculo laboral, como mediante la transferencia de empleados al nivel subnacional de provincias y municipios. Como resultado tampoco generó un impacto en la reducción del gasto público.

En definitiva, la transformación del Estado de los años noventa en Argentina configuró la modificación de la relación del Estado con toda la sociedad, ya que el Estado resultó ineficiente en la resolución de la satisfacción de las necesidades sociales y en consecuencia derivó en una crisis económica, social, y de legitimidad de la cual aún en la actualidad se manifiestan sus efectos.

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