Por Martín Furman
En fecha 9 de septiembre de 2020 fue publicado en el Boletín Oficial (B.O.) el Decreto Nº 735/2020 — «FONDO PARA EL FORTALECIMIENTO FISCAL DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES» —.
En primer lugar, cabe señalar que la extensión impuesta para el desarrollo del presente trabajo impide desarrollar cuestiones relacionadas con el Federalismo Fiscal. Si bien deberé realizar sucintos comentarios al respecto, el eje principal de este análisis tendrá por objeto verificar la validez del Reglamento referido. Empecemos.
La mayoría de los países han optado por un modelo unitario para su organización[1],adoptando cierto grado de descentralización. Sin embargo, un gran porcentaje de los países más grandes del planeta han elegido el modelo federal[2].
«La descentralización es una solución administrativa para problemas administrativos, mientras que el federalismo es una respuesta política para problemas de índole política. Dicho de otro modo, tras la descentralización, en general, está la racionalidad, mientras que tras el federalismo, está la historia.»[3]
Partimos de la base de vivir en el octavo país más grande del mundo (sin contar los reclamos sobre el territorio antártico y los legítimos reclamos sobre las Islas Malvinas, Georgias y Sandwich del Sur). En ese sentido, cabe señalar; «La Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal, según la establece la presente Constitución»[4]. Es así que nuestro país cuenta, luego de la reforma de la Constitución Nacional en el año 1994, con 25 jurisdicciones autónomas: 23 provincias preexistentes al Estado Nacional, 1 ciudad autónoma, con autonomía derivada[5], y un Gobierno Federal.
El Federalismo es entonces, un modo político de organización territorial, donde se fijan las competencias que cada estado ostentará, siendo de suma importancia el modo en que se repartirán los tributos recaudados por la Nación entre las provincias. Cabe ahora preguntarnos: ¿De qué modo ocurre esto?
El artículo 75 inciso 2 de la Constitución Nacional de 1994 prevé que:
«[Corresponde al Congreso] Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. (…) Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos. (…) La ley convenio tendrá como Cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y será aprobada por las provincias.» (resaltado añadido).
Asimismo, es menester señalar que con la última reforma constitucional, por intermedio del artículo 129, se otorgó un régimen de autonomía especial a la ciudad autónoma de Buenos Aires (CABA). Dicha modificación suscitó distintos debates y fue puesto en crisis en numerosas ocasiones, resultando ello en sendos pronunciamientos por parte de la Corte Suprema de Justicia (CSJ), en torno al alcance de la autonomía porteña. De manera lacónica, entiendo pertinente remarcar la decisión que la mayoría adoptó en el caso «Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires c/ Córdoba, provincia de s/ ejecución fiscal»[6].
El caso versa sobre un juicio ejecutivo iniciado por el Gobierno de la CABA a los efectos de perseguir el cobro de lo adeudado, en virtud del tratamiento realizado en nosocomios sitos en dicha jurisdicción, a favor de beneficiarios de la Provincia de Córdoba. La cuestión suscitó un conflicto de competencia puesto que la Provincia de Córdoba, por intermedio de su Procurador del Tesoro, sostenía que la provincia no podía ser llevada a litigio frente a los Tribunales de la CABA. Argumentaba que solo cabía la posibilidad de que el pleito se desarrolle en instancia originaria ante la CSJ o bien, en el ámbito de la justicia cordobesa.
Es entonces que surgió la pregunta: ¿Cuenta la CABA con la potestad de acudir en forma originaria a la CSJ o, por el contrario, esa posibilidad le es ajena por no ser una entidad autónoma preexistente al Estado Nacional? Es decir, surgía nuevamente el interrogante en torno al alcance de la autonomía de la ciudad.
La CSJ decide alterar su doctrina (Fallos: 330:5279)[7] y terminar equiparando la autonomía de la CABA a la que gozan las provincias, al determinar que ella es una actora más en el diálogo federal (considerando Nº 12). Ello luego de realizar una compleja tarea hermenéutica, con fuerte énfasis en la historia del surgimiento de nuestro Estado Nacional, sobre las consecuencias de permitirle o no litigar en forma originaria ante la CSJ. «[E]s ciudad constitucional federada, porque integra de modo directo el sistema federal argentino conjuntamente con los restantes sujetos políticos que lo componen»[8].
La CSJ afirma que «la reforma constitucional de 1994 dota a la ciudad de autonomía de “legislación y jurisdicción”, y por esta vía, la incluye en el dialogo federal». Sostiene que la reforma constitucional de 1994 cambió radicalmente el régimen institucional de la ciudad de Buenos Aires.
Consecuentemente, entiende que la única manera de armonizar las prerrogativas jurisdiccionales de las que gozan tanto las provincias como la CABA, es través de otorgarle a la parte actora dicha competencia puesto que, de lo contrario, se la obligaría a litigar ante tribunales provinciales, lo que podría tornar en un obstáculo al proceso de institucionalización de la ciudad para generar su autogobierno, en línea con el artículo 129 de la Constitución Nacional reformada en 1994.
En ese orden de ideas, es importante comentar que, antes de la reforma constitucional de 1994, se dictó la Ley de Coparticipación Federal Nº 23548, en momentos en que la ciudad tenía un régimen bien diferente, por no contar con plena autonomía:
La Ciudad de Buenos Aires era por entonces un apéndice del Estado Nacional, un “municipio federal” cuya jefatura directa correspondía al Poder Ejecutivo Nacional. Como consecuencia de ello, la ley 23.548 otorgaba al Presidente de la Nación la facultad de establecer por decreto el porcentaje -de la parte correspondiente a la Nación- que se destinaría a la entonces “Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires”[9] (resaltado añadido).
Desentrañado el alcance de la autonomía de la CABA por parte de la más reciente doctrina jurisprudencial de nuestra CSJ, y habiendo mencionado el bloque normativo que establece el modo en que se debe repartir la masa coparticipable entre las provincias y la CABA, producto de la recaudación de impuestos por parte del Estado Nacional, podemos iniciar el análisis pertinente en torno al Reglamento en cuestión.
Según se observa en los considerandos del Reglamento bajo análisis, se advierte que es dictado por el Presidente de la Nación conforme las atribuciones otorgadas por el artículo 99 incisos 1 y 2 de la Constitución Nacional. Ahora bien, cabe preguntarse: ¿qué naturaleza tiene entonces este reglamento? ¿es reglamentario de la Ley Nº 23548? ¿es autónomo?
Recordemos que el inciso 2 del artículo 75 de la Constitución Nacional establece de forma clara e inequívoca que «La ley convenio [de Coparticipación Federal] (…) no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y será aprobada por las provincias» (resaltado añadido). Ante un rápido y breve razonamiento, debemos desechar la naturaleza reglamentaria de dicho Decreto, puesto que ello es contrario a la literalidad de nuestra Carga Magna. Debemos preguntarnos entonces si cabe la posibilidad de calificarlo como «Decreto autónomo». Veamos.
«El decreto autónomo es la norma de alcance general que dicta el Poder Ejecutivo sobre materias que son de su exclusiva competencia de ordenación y regulación (esencial y complementaria) y que, por ende, excluye la intervención del Legislador»[10].
Numerosas son las críticas que han despertado en la doctrina esta categoría de Reglamentos, que intentan encontrar asilo en el inciso primero del artículo 99 de la Constitución Nacional, reformada en 1994. Ello bajo el paraguas de que el Presidente «Es el jefe supremo de la Nación, jefe del gobierno y responsable político de la administración general del país»[11].
Es innegable la significación de que el Presidente ostente dichas funciones y que ellas resultan ser de suma importancia, en función del diseño institucional que el Constituyente otorgó a nuestra Nación. Sin perjuicio de ello, el ejercicio de esas facultades por parte del Jefe del Poder Ejecutivo encuentra su límite en las previsiones de la Constitución Nacional. No creo que haga falta recordar —por tercera vez— el inciso segundo del artículo 75 de nuestra Carta Magna.
También debe señalarse que el inciso tercero, del artículo citado, prevé que corresponde al Congreso: «Establecer y modificar asignaciones específicas de recursos coparticipables, por tiempo determinado, por ley especial aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara». Encontramos allí más limitaciones (y orientaciones): que el sujeto que puede modificar asignaciones es i) El Congreso de la Nación, pudiendo hacerlo únicamente; ii) por tiempo determinado, iii) a través de una ley especial y iv) aprobada con mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada una de sus cámaras.
Otro de los límites que encuentra el ejercicio de las facultades mencionadas por parte del Presidente de la Nación, en virtud del texto constitucional, son los pronunciamientos que la CSJ tuvo en casos análogos:
En “Santa Fe, Provincia de c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad” (Corte Suprema de Justicia de la Nación. 2015)[12] y en “San Luis, Provincia de c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad y cobro de pesos” (Corte Suprema de Justicia de la Nación. 2015)[13], la Corte estableció que el Estado Nacional no puede reducir unilateralmente la cantidad de fondos coparticipables de las provincias (considerandos Nº 24 y 25 del primer fallo citado). Es decir, se precisa contar con una multilateralidad que se traduce en la aprobación, de dichas modificaciones, por parte de todas las legislaturas locales del convenio alcanzado en base al diálogo y al consenso, sumando a ello el aval del Congreso Nacional.
Además, comparto la interpretación de que la potestad que ostentaba el Poder Ejecutivo, para fijar por Decreto el porcentaje de coparticipación que le corresponde a la actual CABA (ex MCBA), ha quedado derogada de forma tácita luego de haber sido radicalmente modificada la naturaleza jurídica de dicha ciudad[14].
Así las cosas, me siento habilitado a afirmar que el Decreto Nº 735/2020 no es un Reglamento Autónomo ni Reglamentario; es inequívocamente de contenido y carácter legislativo[15]. En ese sentido, entiendo que el mismo es inválido según nuestro ordenamiento jurídico en términos sustanciales, puesto que no fue emitido por autoridad competente y tampoco siguió los aspectos formales que regulan la materia y que rigen en el ámbito de coparticipación federal de impuestos. Entiendo que para haberse adoptado una decisión de este calibre, debería haberse optado por alcanzar un consenso entre el Estado Nacional y las 24 jurisdicciones que componen el Estado argentino, utilizando la figura de la «ley-convenio», debiendo haber llevado ese diálogo a los ámbitos deliberativos correspondientes. Ellos son, según la literalidad de la Constitución Nacional, los sujetos que pueden hacer modificaciones en ese sentido.
La CABA es, desde 1994, un actor más en el diálogo federal y, como tal, debe velarse por su proceso de autonomía e institucionalización, además de que debe cumplirse con el mandato constitucional y ser incorporada a los debates que se tengan en torno al régimen de coparticipación federal de impuestos, para poder alcanzar un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.
[1] Bulit Goñi, Enrique G., “La coparticipación federal en la reforma constitucional de 1994”, La Ley, 2008.
[2] Ibídem.
[3] Ibídem.
[4] Art. 1 de la Constitución Nacional, 1994.
[5] Badeni, Gregorio, “Manual de Derecho Constitucional”, La Ley, 2011.
[6] Resolución disponible en:
https://www.cij.gov.ar/nota-34003-La-Corte-Suprema-declara-su-competencia-originaria-en-causas-en-las-que-la-Ciudad-Aut-noma-de-Buenos-Aires-sea-parte.html
[7] “Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires c/ Tierra del Fuego, Provincia de s/ cumplimiento de contrato y cobro de pesos”. Corte Suprema de Justicia de la Nación (2007).
[8] Considerando Nº 12 del Fallo: “Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires c/ Córdoba, provincia de s/ ejecución fiscal”. Corte Suprema de Justicia de la Nación (2017).
[9] Saenz, Juan I., “Manipulación del porcentaje de coparticipación de la Ciudad de Buenos Aires por decreto: su inconstitucionalidad”, 2019.
[10] Balbín, Carlos F., “Tratado de Derecho Administrativo”, 2ª Ed., La Ley, (2015), p. 543.
[11] Art. 99, Constitución Nacional, 1994.
[12] Resolución disponible en:
https://www.cij.gov.ar/nota-19095-La-Corte-proh-be-al-Estado-Nacional-reducir-los-fondos-coparticipables-de-las-provincias-y-pide-el-dictado-de-un-nuevo-r-gimen-de-coparticipaci-n-federal–tal-como-lo-ordena-la-Constituci-n.html
[13] Ibídem
[14] Saenz, Juan I., “Manipulación del porcentaje de coparticipación de la Ciudad de Buenos Aires por decreto: su inconstitucionalidad”, 2019.
[15] Art. 99 inc. 3 de la Constitución Nacional: «(…) El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo (…)».