El concepto de “Indo-Pacífico Libre y Abierto” o FOIP, por sus siglas en inglés, fue por primera vez enunciado por el entonces Primer Ministro japonés Shinzo Abe en 2016. Después de ocho años, recorrió un camino de institucionalización creciente dentro del aparato de política exterior y de seguridad de Japón, convirtiendo una visión diplomática de alcance relativamente general en un principio ordenador explícito de la política de seguridad nacional japonesa (Cabinet Secretariat, 2022; Ministerio de Defensa de Japón, 2022). Este giro no es coyuntural en tanto responde a una serie de factores geopolíticos y sistémicos que impulsan la centralidad de este mecanismo y son difícilmente reversibles en el corto o mediano plazo.
Entre estos factores, cabe destacar la posición geográfica de Japón, en conjunto con su dependencia energética, el ascenso militar de China y el precedente de la invasión rusa a Ucrania, la incorporación del concepto a los documentos estratégicos de máximo nivel y el incremento presupuestario en defensa y la expansión hacia el Sur Global planteada desde la administración Kishida.
Japón es, por definición geográfica, un país del Indo-Pacífico. Su propia Estrategia de Seguridad Nacional reconoce que la región concentra más de la mitad de la población mundial y funciona como motor de la economía global (Secretaría del Gabinete de Japón, 2022). Japón depende de las líneas marítimas de comunicación que atraviesan el mar de China Meridional y el estrecho de Malaca para el abastecimiento de energía. Se debe tener en consideración, para ilustrar la dependencia aludida, que cerca del 90% del petróleo crudo importado por el Japón proviene de Oriente Medio y transita por esas rutas, así como también depende de ellas para el comercio exterior en general.
La estabilidad de las rutas marítimas no es un interés difuso de política exterior sino una condición de supervivencia económica para Japón, por lo que el FOIP se constituyó primordialmente como una estrategia de protección del orden marítimo basado en reglas (Ministerio de Defensa de Japón, 2022). Es preciso señalar que esta lógica estructural no cambiará en los próximos años, sino que se profundizará a medida que la competencia por el control de las rutas y de los recursos marítimos se intensifique, profundizándose en consecuencia la necesidad de que Japón logre garantizar tanto como sea posible la estabilidad de las rutas marítimas vitales para su seguridad económica y energética.
En consonancia con la cuestión geográfica, el ascenso militar de China y la percepción de este actor como una amenaza creciente para Japón actuó como otro impulso para el mecanismo del FOIP. La Estrategia de Seguridad Nacional de 2022 caracteriza el comportamiento externo de China, sus actividades militares y su falta de transparencia como «el mayor desafío estratégico jamás enfrentado para garantizar la paz y la seguridad de Japón» (Secretaría del Gabinete de Japón, 2022). El documento detalla las incursiones chinas en aguas y espacio aéreo en torno a las islas Senkaku, el incremento sostenido del gasto militar chino, el lanzamiento de misiles balísticos en las cercanías del estrecho de Taiwán y el fortalecimiento de la cooperación estratégica y militar entre China y Rusia. A ello se suma la invasión rusa a Ucrania de febrero de 2022, que según el Libro Azul Diplomático 2023 representa «un desafío flagrante al orden internacional» y funciona como advertencia de que un cambio unilateral del statu quo por la fuerza, tolerado en un extremo del continente euroasiático, podría repetirse en Asia (MOFA, 2023).
Este razonamiento es la base política que legitimó ante la opinión pública japonesa el abandono de las restricciones autoimpuestas de la posguerra, lo cual hace una década bien podría considerarse impensable, y la adopción de un presupuesto de defensa equivalente al 2% del PBI hacia 2027, así como la incorporación de capacidades de contraataque (Oficina del Primer Ministro de Japón, 2023; Ministerio de Defensa de Japón, 2022). En este marco, el FOIP deja de ser solamente una consigna diplomática y pasa a operar como el principio que orienta el uso de las nuevas capacidades militares japonesas.
El FOIP también cobra gran relevancia teniendo en cuenta el rol del concepto en el marco institucional, en la medida en que logra establecerse como una fórmula perdurable en el tiempo. La Estrategia de Defensa Nacional dispone que, «guiado por la visión de un Indo-Pacífico Libre y Abierto», Japón promoverá esfuerzos diplomáticos activos, cooperación en seguridad marítima con su aliado y con países afines, y transferencia de equipamiento de defensa (Ministerio de Defensa de Japón, 2022). El Programa de Fortalecimiento de la Defensa reitera esta orientación al establecer que el Ministerio de Defensa y las Fuerzas de Autodefensa promoverán visitas de buques navales y actividades de cooperación en seguridad marítima «guiados por la visión del FOIP» (Ministerio de Defensa de Japón, 2022).
Esta institucionalización no es meramente declarativa, sino que viene acompañada de un compromiso presupuestario sin precedentes en la historia de posguerra, que eleva el gasto en defensa a aproximadamente 43 billones de yenes en un quinquenio. La combinación de una visión estratégica de largo plazo con un respaldo presupuestario concreto es precisamente lo que garantiza que el FOIP no dependa de la voluntad coyuntural de una administración en particular, sino que se proyecte como eje central durante, al menos, la década en curso.
En marzo de 2023, durante su visita a India, Kishida presentó un nuevo plan para el FOIP estructurado en cuatro nuevos pilares: principios para la paz y reglas para la prosperidad; abordaje de los desafíos «a la manera del Indo-Pacífico»; conectividad multicapa; y extensión de los esfuerzos de seguridad marítima al dominio aéreo (Oficina del Primer Ministro de Japón, 2023). Esta actualización buscó ampliar el atractivo del concepto más allá de la seguridad tradicional, incorporando el cambio climático, la seguridad sanitaria y la desinformación en el ciberespacio, en sintonía con las prioridades del Sur Global (Shinoda, 2023). Al mismo tiempo, Kishida enfatizó el carácter inclusivo de la propuesta en un intento por disipar la percepción de que el FOIP es, ante todo, un dispositivo de contención antichina, percepción que podría alejar a socios clave como India y los propios países de la ASEAN. Esta elasticidad discursiva y programática es, en sí misma, una razón adicional por la cual el FOIP se sostendrá en el tiempo, gracias a tratarse de un marco lo suficientemente amplio como para absorber agendas nuevas sin perder su núcleo original de seguridad y orden basado en reglas.
El rol de ASEAN en el Free and Open Indo-Pacific
En el esquema FOIP la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) ocupa un lugar central y a la vez ambivalente, en el cual los propios documentos oficiales japoneses reconocen a la ASEAN como «la clave para la realización del FOIP» por su ubicación geográfica en el centro del Indo-Pacífico y por controlar rutas marítimas estratégicas como el estrecho de Malaca (MOFA, 2023). Esto se suma a la importancia económica que posee el bloque para la economía japonesa, que hace crucial que el diseño de política exterior enfatice sobre la cooperación con estos actores.
En 2023, año del 50° aniversario de la amistad y cooperación ASEAN-Japón, Tokio impulsó una cooperación concreta orientada a alinear el FOIP con el ASEAN Outlook on the Indo-Pacific, documento que la propia ASEAN adoptó en 2019 y que enfatiza los principios de apertura, transparencia, inclusión y un orden regional basado en reglas (MOFA, 2023). Esta convergencia normativa no es casual, dado que Japón ha diseñado deliberadamente su versión del FOIP incorporando las preocupaciones de la ASEAN, evitando presentar la iniciativa como un bloque cerrado en torno al QUAD (Estados Unidos, Japón, Australia e India), dado que la mayoría de los estados de la ASEAN rechaza verse arrastrada a una lógica de bloques enfrentados con China (Nagy, 2022).
La Estrategia de Defensa Nacional formaliza canales concretos de cooperación con la ASEAN entre los que destacan la Cumbre de Asia Oriental, el Foro Regional de la ASEAN, la Reunión de Ministros de Defensa de la ASEAN en formato ampliado y la Reunión Informal de Ministros de Defensa ASEAN-Japón (Ministerio de Defensa de Japón, 2022). A través de estos mecanismos, Japón desarrolla consultas bilaterales del tipo 2+2, visitas de buques y aeronaves, ejercicios conjuntos y transferencia de equipamiento de defensa y actividades de creación de capacidades orientadas a reforzar la seguridad marítima de países como Vietnam, Filipinas o Indonesia frente a la presión china en el mar de China Meridional (Ministerio de Defensa de Japón, 2022; Nagy, 2022). Este enfoque bilateral refleja una lección de la propia política exterior japonesa, dado que la ASEAN no actúa como bloque monolítico frente a China en tanto coexisten posiciones muy distintas entre, por ejemplo, Camboya o Laos, más próximos a Beijing, y Filipinas o Vietnam, con disputas territoriales activas, Tokio evalúa la postura diplomática, las necesidades socioeconómicas y las restricciones políticas internas de cada Estado para definir qué tipo de asistencia económica o militar corresponde en cada caso (Nagy, 2022).
Esta heterogeneidad interna constituye al mismo tiempo el principal límite del rol de la ASEAN en el FOIP. La fractura de su unidad en torno a temas sensibles para China agravada por la crisis política en Myanmar tras el golpe de 2021 dificulta que el bloque actúe como un interlocutor único y cohesionado.
Por ello, aunque Japón invoca permanentemente la centralidad de la ASEAN como principio normativo, en la práctica su política se apoya en relaciones bilaterales reforzadas con los socios más alineados en materia de seguridad marítima mientras mantiene canales multilaterales con el conjunto del bloque para sostener el consenso discursivo en torno al AOIP. En síntesis, la ASEAN no es meramente un destinatario pasivo de la política japonesa, sino que es, a la vez, el espacio geográfico indispensable para la seguridad de las rutas marítimas de Japón y el socio normativo cuya aquiescencia legitima la iniciativa ante el resto del Sur Global (Shinoda, 2023).
En síntesis, el FOIP se proyecta como eje central de la política de seguridad japonesa en los próximos años porque combina una necesidad estructural, una amenaza percibida como creciente y de largo plazo, tiene un anclaje institucional y presupuestario sin precedentes desde 2022 y una notable capacidad de adaptación discursiva que le permite incorporar nuevas agendas sin resignar su núcleo duro de seguridad. En este esquema la ASEAN cumple un rol doble tanto como el espacio geoestratégico que Japón necesita estabilizar para garantizar sus propias líneas de comunicación marítima, así como también como socio normativo cuya convergencia con el FOIP, a través del AOIP, le otorga legitimidad regional a la iniciativa japonesa. Sin embargo, la heterogeneidad política interna de la ASEAN frente a China obliga a Japón a combinar el discurso de la centralidad ASEAN con una diplomacia de seguridad marcadamente bilateral y diferenciada país por país.
Por Matías N. Peronja
Referencias bibliográficas
Ministerio de Defensa de Japón [Ministry of Defense of Japan]. (2022). National Defense Strategy https://www.mod.go.jp/j/policy/agenda/guideline/strategy/pdf/strategy_en.pdf
Ministerio de Defensa de Japón [Ministry of Defense of Japan]. (2022). Defense Buildup Program https://www.mod.go.jp/j/policy/agenda/guideline/plan/pdf/program_en.pdf
Ministerio de Relaciones Exteriores de Japón [Ministry of Foreign Affairs of Japan]. (2023). Diplomatic Bluebook 2023: Chapter 1. Overview of the international situation and outlook for Japan’s diplomacy. https://www.mofa.go.jp/policy/other/bluebook/2023/en_html/chapter1/c010101.html
Nagy, S. R. (2022). Japan in the Indo-Pacific: Investing in partnerships in South and Southeast Asia. Institute for Security and Development Policy. https://www.isdp.eu/publication/japan-in-the-indo-pacific-investing-in-partnerships-in-south-and-southeast-asia/
Oficina del Primer Ministro de Japón (2023). Policy speech by Prime Minister KISHIDA Fumio at the Johns Hopkins University School of Advanced International Studies (SAIS). https://japan.kantei.go.jp/101_kishida/statement/202301/_00005.html
Secretaría del Gabinete de Japón (2022). National Security Strategy of Japan https://www.cas.go.jp/jp/siryou/221216anzenhoshou/nss-e.pdf
Shinoda, K. (2023). Japan’s policy toward materializing cooperation with the Global South: Realizing the rule of law, resolving global issues and strengthening connectivity AJISS-Commentary N.º 304. Japan Institute of International Affairs. https://www.jiia.or.jp/en/ajiss_commentary/Japans-policy-toward-materializing-cooperation-with-the-global-south.html