Resumen
En el contexto de la política argentina, siempre se han dado debates acerca de la utilización de los decretos de necesidad y urgencia, ya que los gobiernos, sin distinción política, han hecho uso y abuso de la herramienta, y hoy en día se acentúa más al tener un gobierno el cual realiza un excesivo uso de los mismos.
Todo esto hace que tengamos que estudiar la normativa en su amplitud para ver si es que son utilizados como se debería y en conformidad.
En el presente proyecto intentaremos analizar los pros y contras de la ley hasta hoy vigente y si la propuesta debatida en el presente es verdaderamente una solución a los problemas que se suscitan alrededor del DNU, además de dar nuestro punto de vista al respecto.
Introducción
Los decretos de necesidad y urgencia fueron muy debatidos en la doctrina alrededor de si constituían un remedio federal aplicable en casos excepcionales o si constituían un entrometimiento del Poder Ejecutivo en las facultades propias del Poder Legislativo.
Esto se empezó a dilucidar con el fallo “Peralta” respecto del cual, en un contexto de inestabilidad económica, pronunció la Corte:
Puede reconocerse la validez constitucional de una norma como la contenida en el decreto 36/90, dictada por el Ejecutivo. Esto, bien entendido, condicionado por 2 razones fundamentales: 1) que en definitiva el Congreso nacional, en ejercicio de poderes constitucionales propios, no adopte decisiones diferentes en los puntos de política económica involucrados; y, 2) porque —y es de público y notorio conocimiento— ha mediado una situación de grave riesgo social, frente a lo cual existió la necesidad de medidas súbitas del tipo de las instrumentadas en aquel decreto, cuya eficacia no parece concebible por los medios distintos a los arbitrados. (Fallos: 313:1539)
Dentro de ello, podemos ver que la Corte avala una norma de carácter general, dictada por el Poder Ejecutivo. A su vez, podemos ver el establecimiento de la urgencia en el art. 1 de la ley 23.697, situación de vital importancia, ya que no se estaría habilitando propiamente urgencias por el Ejecutivo, sino que es el Legislativo el que las habilita a través de la sanción de una ley, legalidad reconocida por nuestra Corte aplicando como fundamento al derecho comparado en el fallo Home Building v. Blaisdell.
Es necesario para ello: 1°) que exista una situación de emergencia que imponga al Estado el deber de amparar los intereses vitales de la comunidad; 2°) que la ley tenga como finalidad legítima la de proteger los intereses generales de la sociedad y no a determinados individuos; 3°) que la moratoria sea razonable, acordando un alivio justificado por las circunstancias; 4°) que su duración sea temporal y limitada al plazo indispensable para que desaparezcan las causas que hicieron necesaria la moratoria. (Fallos 313:1546;1547)
Con el avance pretoriano de los decretos de necesidad y urgencia surgió la necesidad de delimitar a este remedio porque, como sabemos, el Ejecutivo limita la legislación (art. 99, inc. 3, actual Constitución Nacional), lo que llevó a incluirlo dentro de los temas a tratar dentro de la reforma constitucional de 1994.
Una vez aprobada la reforma, se le permitió al presidente legislar, excepcionalmente, en casos de necesidad y urgencia con materias en las cuales no puede tratar (art. 99, inc. 3 CN). Vemos cómo esta reforma, entre muchos cambios, incluye al instituto con carácter excepcional, lo cual es importante hoy en día que parece la regla; además, establece que una ley regulará su trámite y los alcances de la intervención del Congreso.
Por otro lado, en materia de DNU, hasta el momento era difícil ver el alcance que podría tener, por lo que se empieza a dilucidar recién en el fallo “Verrocchi”; vemos que la Corte nos dice:
Para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer legítimamente facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1) Que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución, vale decir, que las cámaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurriría en el caso de acciones bélicas o desastres naturales que impidiesen su reunión o el traslado de los legisladores a la Capital Federal; o 2) que la situación que requiere solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes. (Fallos: 322, 1999)
Respecto de esto podríamos extraer algunas situaciones en las cuales el decreto tiene razón de ser, a saber: en caso de que acciones bélicas o desastres naturales impidiesen su reunión o el traslado de legisladores a la Capital Federal, o que la urgencia haga que, básicamente, la respuesta deba ser rápida por parte del Estado para resolver la controversia, con el dictado del decreto.
“El acto es necesario cuando la crisis es de suma gravedad y constituye el único medio institucional idóneo para superar la situación excepcional. Es más, la necesidad está vinculada con las circunstancias extraordinarias (inusuales, imprevisibles o de muy difícil previsión). A su vez, el decreto es urgente cuando el Estado debe responder de modo súbito o rápido” (Balbín, 2015, p. 97).
Lo deja súper claro: deben ser verdaderas situaciones excepcionales; además de los que menciona la Corte, debe ser el medio idóneo, entendido como la única vía posible o, en su caso, la única que pueda dar el resultado correcto en tales circunstancias, para superar una determinada crisis que requiera de esa celeridad.
Esta ley de regulación del trámite de los decretos se hizo esperar; recién en 2006 se aprobó la ley 26.122.
¿Esta ley qué problemáticas plantea?
En un principio la norma constitucional nos dice:
“Una ley especial sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara regulará el trámite y los alcances de la intervención del Congreso” (art. 99, inc. 3, in fine CN).
A su vez:
“El Poder Ejecutivo no podrá … emitir disposiciones de carácter legislativo. Solamente cuando las circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de leyes … podrá dictar decretos de necesidad y urgencia” (art. 99, inc. 3, párrafos 2 y 3 CN).
A primera vista no nos dice la norma constitucional qué es una necesidad y qué es una urgencia que no permita seguir el trámite ordinario, por lo que uno pensaría que la ley contendría eso; pues no, la ley nunca dice lo que es, concretamente, una necesidad y una urgencia. Esto lleva a que haya opiniones encontradas, dejando libre al Ejecutivo para que justifique en el mismo decreto la necesidad y la urgencia, que en general es bastante vaga la explicación, o a que el Congreso sancione una ley dando ese marco de legalidad que ya explicamos, lo cual sería lo más acertado.
Por otro lado, en diferentes artículos vemos cómo la ley dirige el proceso para el tratamiento de los reglamentos. Recordemos que el jefe de Gabinete tiene 10 días para elevarlo a la Comisión Bicameral (art. 99, inc. 3 CN), que luego dará su dictamen en 10 días (art. 19, ley 26.122), para después ser considerada por el plenario de ambas Cámaras (art. 21, ley 26.122). El problema radica en que las Cámaras casi nunca lo tratan, ni de oficio ni por elevación de dictamen; entonces el decreto queda en un limbo jurídico, ya que, a su vez, la propia ley (art. 17, ley 26.122) nos remite al art. 2 del Código Civil, actualizado sería art. 5 del Código Civil y Comercial, el cual nos dice:
“Vigencia: Las leyes rigen después del octavo día de su publicación oficial, o desde el día que ellas determinen” (art. 5, CCyCN)
Y si leemos el art. 7 del código:
“Eficacia temporal: A partir de su entrada en vigencia, las leyes se aplican a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes” (art. 7, CCyCN)
Por lo que podemos deducir que el Poder Ejecutivo podría enviar un decreto con fecha de entrada en vigencia, que nunca se trate, y quede con efectos jurídicos generales; o que, por el contrario, lo mande, se generen relaciones jurídicas a largo plazo, y que, de un momento a otro, en un cambio de gobierno o inestabilidad política, se rechace, volviendo al régimen anterior, solo quedando a salvo los derechos adquiridos en las condiciones de su vigencia (art. 24 in fine). Esto generaría incertidumbre jurídica hasta tanto no se le dé fuerza de ley.
Por último, lo que generó más discusión: el artículo 24 de la misma ley nos dice:
“El rechazo por ambas Cámaras del Congreso del decreto de que se trate implica su derogación…” (art. 24, ley 26.122).
La ley deja mínima intervención del Congreso en una materia que le es propia; si el rechazo de ambas Cámaras implica derogación significa que solo con una Cámara el decreto está vigente, lo cual se traduce en una acentuación virulenta del hiperpresidencialismo en la Argentina.
Como hemos dicho anteriormente, todos los gobiernos hacen uso y abuso de la herramienta, razón más que suficiente para que se busque limitarla. No se entiende, ni con las justificaciones innecesarias que hagan los legisladores que estuvieron en la época, la acentuación del hiperpresidencialismo, ya que se le ha dado la posibilidad al Ejecutivo de saltarse al Parlamento de manera muy sencilla.
A lo que llegamos al proyecto de reforma actual que cuenta con media sanción.
Aspectos acertados del proyecto de modificación
Por un lado, incorpora la unicidad de materias en los decretos (art. 1, CD-53/25): ya no se podrá hacer “decretos ómnibus” que dificulten la tarea del legislador a la hora de aprobarlo o rechazarlo, ya que uno podría estar a favor en parte. Limitarlo a una materia hace que el legislador emita opinión de manera específica y correcta, además de poder construir una crítica concreta, cuestión imposible de hacer con los plazos que exigen las Cámaras para el tratamiento y la cantidad de temas a cuestionar que traería un reglamento ómnibus.
Por otro lado, ya no es suficiente la aprobación de una sola Cámara para que el decreto quede vigente; ahora se necesitaría la aprobación de ambas Cámaras, y, de igual modo, se debería aprobar dentro de los 90 días de publicado en el Boletín Oficial (art. 3, CD-53/25). A su vez, establece una prohibición de emitir otro decreto que verse sobre la misma materia por un año, requisito similar al que tienen los legisladores sobre los proyectos denegados (art. 4, CD-53/25 in fine). Incluso, dice expresamente cómo se daría la derogación del decreto en el nuevo artículo 24:
“El rechazo del decreto por una de las Cámaras del Congreso de la Nación, o el vencimiento del plazo previsto en el artículo 22 implicaría su derogación (…) quedando a salvo los derechos adquiridos durante su vigencia.” (art. 4, CD-53/25) Y, además, agrega:
“Rechazado un decreto de necesidad y urgencia, o de delegación legislativa, el Poder Ejecutivo no podrá dictar otro que verse sobre la misma materia durante ese año parlamentario.” (art. 4, CD-53/25 in fine)
Por último, el decreto también podría ser tratado por las Cámaras incluso en receso de las mismas (art. 2, CD-53/25).
Podemos ver grandísimos avances que dificultarían el abuso del instituto, ya que, principalmente, si se hace abuso y no lo tratasen las Cámaras, a los 90 días quedaría derogado.
El proyecto también despejaría dudas acerca de su duración en el tiempo, ya que o se da fuerza de ley por el tratamiento del Congreso, o se deroga automáticamente por el paso del tiempo; esto implicaría, por ejemplo, que, de haberse realizado por una verdadera situación de necesidad y urgencia, al cumplimiento del plazo sin ser tratado sabríamos que quedaría derogado, pero sin dejar desatendida la necesidad y urgencia.
Tiene razón de ser el plazo, lisa y llanamente, porque las crisis no pueden ser atemporales; esto evitaría que el Ejecutivo pueda hacer argumentaciones sobre la duración de la crisis y que sus reglamentos queden vigentes indefinidamente.
Ya varias de estas reformas estaban en boca de muchos juristas, a saber:
“Creemos que el legislador debió incorporar puntualmente en el marco de la ley reglamentaria los siguientes aspectos:… 2) la fijación de un plazo determinado para que ambas Cámaras del Congreso se expidan al respecto; 3) la interpretación de que, en caso de rechazo o silencio de cualquiera de las Cámaras y una vez transcurrido el plazo legalmente previsto, el decreto fue rechazado por el Congreso.” (Balbín, 2015, p. 100)
“Un breve análisis del trámite parlamentario previsto en la Ley 26.122 permite efectuar las siguientes críticas: a.- el texto debió fijar un plazo de vigencia para los decretos, siempre que éstos no establecieran otro menor; (…) c.- la ley no estableció el plazo en el que el Congreso debe expedirse; (…) f.- la ley debió incorporar el instituto del silencio legislativo y entonces considerar el silencio del Congreso como supuesto de rechazo del decreto; (…)” (Spada, 2010, p. 12)
Debate parlamentario
En el marco en que se dio el debate, cierta parte de los senadores opinó que se ha hecho abuso de las facultades dadas al presidente y que se sobrepasó su carácter excepcional; entonces la ley implicaría recuperar facultades que son originarias del Legislativo. Unos decían que la ley fue creada para que “la gente gane derechos” y no para que se los quiten:
“Esta ley está vigente desde 2006, y han pasado diferentes gobiernos de diferentes signos políticos y de diferentes estilos. Pero esta ley también permitió grandes hitos de ampliaciones de derechos y de federalismo, como puede ser la Asignación Universal por Hijo, que se sacó por DNU; el Progresar; la Asignación Universal por Embarazo; el Procrear. También, el Fondo Solidario de la Soja.” (Sagasti, 2025, p. 94)
“Lo que sí yo puedo decir, ya que estamos hablando de números, es que la autora de esta ley… fue la presidenta que menos DNU sacó desde que se creó esta ley” (Sagasti, 2025, p. 95)
Y además agrega:
“Lo que yo quiero decir es que no es solamente la cantidad de decretos, sino la calidad de los decretos. Hay algunos decretos que sirven para ampliar derechos,… y hay otros decretos que derogan derechos” (Sagasti, 2025, p. 95).
Demuestra la postura de la senadora y del bloque que el apoyo al proyecto es para la negativa del contenido de los decretos del gobierno y no para realizar una reforma de Estado, que es como se debería plantear este proyecto.
Del otro lado de la bancada, se habla de que todos los gobiernos han hecho uso de las facultades otorgadas a los presidentes y que a este gobierno se le quita por el uso de las mismas, dejando entrever que no se está rechazando el proyecto porque no sea favorable para la técnica y dinámica legislativa o la seguridad jurídica del país, sino solo, lisa y llanamente, para poder seguir apalancándose en los mismos para no someter las ideas a debate en el órgano que tiene las facultades originarias para hacerlo. A saber:
“La realidad es que le quieren quitar esta herramienta al presidente por una razón muy simple: el presidente (…) que tiene debilidad parlamentaria, está utilizando los decretos, simplemente para hacer algo que es seguir su plan y el plan que quieren todos los argentinos (…).” (Atauche, 2025, p. 100)
A lo cual enfatiza:
“¡Ustedes no representan a los argentinos, y están queriendo sacarle herramientas al presidente para que no pueda cumplir los designios de lo que quieren los argentinos! ¡No representan a los argentinos y están de salida!” (Atauche, 2025, p. 100).
De todo el debate, me pareció que debería sumarse la propuesta del senador Juan Carlos Romero, que se posiciona en el medio, ya que, como él dice, estaríamos pasando de un extremo al otro: antes, el decreto al aprobarse en una Cámara pasaría; ahora, de rechazarse por una Cámara no pasaría a la segunda. ¿Por qué no ir por un término medio? Una Cámara, apenas le llega el proyecto, sería la Cámara de origen; de aprobarlo, pasaría a la de revisión. Que incluso, en el caso de cambios, insista la de origen sea con mayoría absoluta o ⅔ impuestos por la Cámara revisora (art. 81 CN), sería lo más apropiado, como dice el senador:
“El justo medio es que pase por las dos Cámaras” (Romero, 2025, p. 91).
También considero esencial modificar este aspecto:
¿Por qué el Legislativo no podría introducir o modificar los DNU llevados por el presidente?
Si es facultad originaria del Congreso la sanción de leyes, tanto en el núcleo de las leyes como en la periferia, entonces no tendría razón de ser esta limitación, porque quien tiene facultad de crear la ley, también la tiene de modificarla y extinguirla. Ya desde la teoría no tendría sentido, pero incluso, de ir más lejos, tampoco tendría razón de ser en lo práctico, ya que los parlamentarios podrían sumarle aspectos que no tenga el reglamento para afrontar nuevas problemáticas que no se dieron en el contexto de origen.
Hay que recordar que el Estado no debe comportarse a través de componentes estancos que no terminen de confluir en la idea general del mismo, que es el bien común, además de todos los otros principios que llevemos; el Estado, por más que se divida en poderes para su administración y contrapesos, para todos los administrados es solo uno.
Por lo cual, de darse tal situación, no me parecería descabellado pensar en un decreto que ingrese a Diputados, por ejemplo, se apruebe, pase al Senado, introduciendo cambios, que vuelva a Diputados para ver si insisten con los ⅔, y que luego el presidente lo promulgue o vete.
¿Es verdaderamente una política de Estado?
A mi modo de ver, las posiciones discordantes que no llevan a ningún punto constructivo en una cuestión sumamente importante son discursos para los propios, y se enmarcan no en una propuesta constructiva para nuestro Estado de derecho, sino que se dan en el marco de la política insana, donde el Congreso se encuentra en una lucha encarnizada contra el Ejecutivo y viceversa.
No podría concluir que se esté dando una reforma de Estado, primero porque no se aborda con la seriedad que debería abordarse, no hay consenso entre los dos partidos mayoritarios y menos hay voluntad de generar el consenso necesario. Si la ley sale por imposición de una parte, no creo que genere el resultado que necesitamos en el país. Para que una reforma de Estado se dé se necesita de voluntades políticas que generen un ámbito de respeto a la reforma y de concientización, cosa que no está pasando hoy en día, y no se le da la importancia que debería.
En conclusión, lo que yo veo, y lo que quisiera que vean los congresistas para que hagan autocrítica cada vez que levantan o no la mano, es la responsabilidad que tienen en sus manos, y que la función pública no es una tarea sencilla; debió llegar un presidente que haga notar las verdaderas falencias de la propia ley que teníamos para que los señores diputados y senadores se den cuenta de las fallas sustanciales que tenía para el sistema democrático, y no es por echar culpas, pero era previsible. Porque en momentos como estos parece raro que debamos recordarlo, pero el pueblo elige al Parlamento para legislar, y más que aplicar el poder para resolver el presente, lo aplica para el futuro.
Habrá que, de ahora en adelante, no beneficiar en facultades y atribuciones a un solo poder porque gobierne el partido que me gusta; parece burdo, pero en Argentina sucedió.
Sin mayores conclusiones, parafraseando a Fayt (2010), luego de la Revolución Francesa, cuando se establecieron las divisiones de las tareas de gobierno, se dijo que se debe gestionar para el presente, legislar para el futuro y fallar para el pasado; el primero lo hace el Ejecutivo, el segundo el Congreso y el tercero el Poder Judicial…
Por Thiago Curvalán
Referencias
- Balbín, C. (2015). Manual de derecho administrativo, 3.ª ed. ampliada. Editorial La Ley.
- Fayt, C. (C5N). (9 de febrero de 2010). Carlos Fayt . YouTube. https://www.youtube.com/watch?v=xj4do-pvlAQ
- Honorable Senado de la Nación (2025). Régimen Legal de los Decretos de Necesidad y Urgencia, Delegación Legislativa y de Promulgación Parcial de las Leyes. (O.D. Nº 428/25, CD-53/25). https://www.senado.gob.ar/parlamentario/comisiones/verExp/460.24/S/PL
- Honorable Senado de la Nación (2025). Versión taquigráfica. Período 143°, 4 de septiembre de 2025, 8.ª Reunión, 5.ª Sesión Ordinaria. https://www.senado.gob.ar/parlamentario/sesiones/busquedaTac
- Home Building v. Blaisdell (1934). United States Supreme Court, Chief Justice Hughes.
- Peralta, Luis Arcenio y otro c/ Estado Nacional (Mnio. de Economía – BCRA) s/ amparo (1990), CSJN. https://www.saij.gob.ar/corte-suprema-justicia-nacion-federal-ciudad-autonoma-buenos-aires-peralta-luis-arcenio-otro-estado-nacional-mrio-economia-bcra-amparo-fa90000451-1990-12-27/123456789-154-0000-9ots-eupmocsollaf
- Spada, D. (2010). Decretos de necesidad y urgencia: naturaleza – reseña de su utilización – evolución jurisprudencial. Administración y Derecho, (2). https://www.casi.com.ar/sites/default/files/der-politico-Rese%23U00f1a%20%20Evoluci%23U00f3n%20Jurisprudencial..pdf
- Verrocchi, Ezio Daniel c/ Poder Ejecutivo Nacional – Administración Nacional de Aduanas s/ acción de amparo (1999), CSJN. https://www.saij.gob.ar/corte-suprema-justicia-nacion-federal-ciudad-autonoma-buenos-aires-verrocchi-ezio-daniel-poder-ejecutivo-nacional-administracion-nacional-aduanas-accion-amparo-fa99000009-1999-08-19/123456789-900-0009-9ots-eupmocsollaf