Conceptos centrales y desarrollo teórico de la integración regional.
El presente apartado tiene por finalidad echar luz acerca de las características de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN), un proceso de integración regional surgido en el marco del fin de la Guerra Fría y el surgimiento de la globalización como fenómeno socioeconómico (Roldán Perez et al, 2008). Entender la lógica estructural de ASEAN resulta de importancia en tanto la organización se compone de más de 10 países del Sudeste Asiático y es presentado a menudo como un actor unificado en las dinámicas regionales del Asia-Pacífico, como es el caso del foro ASEAN+3, ASEAN+6 o en las negociaciones de tratados con China (ACFTA), Japón (AJCEP) y Corea del Sur.
La integración regional es un proceso asociado al orden europeo de posguerra a menudo referenciado también bajo el concepto de regionalismo (Malamud, 2011; Bernal-Meza, 2009).
Bernal-Meza (2009) define al regionalismo desde una óptica multidimensional al señalar que
Hablar de regionalismo significa referirse, al menos, a tres cosas, no necesariamente coincidentes, aunque es posible que sean compatibles: 1) en términos de “relaciones internacionales”, implica la creación, expansión o integración -de o- a un subsistema; 2) si nos referimos a la “economía política”, regionalismo implica algún grado de integración económico-comercial dentro de un área geográfica común -contigua o determinada- o al mundo; 3) si nos referimos a la “política exterior”, puede hacer referencia a un paradigma que sostiene elementos de una determinada política externa, de carácter Estado-nacional o común, o armonizada (aun cuando la experiencia de la Unión Europea ilustra cuán difícil es avanzar en tal armonización, incluso en un proyecto regional ya maduro y, en algunos aspectos, muy avanzado; un problema que ya se advertía hace una década) (p.3).
Para una definición integral, se puede unificar la visión procesual de Haas con la visión institucional de Malamud y Schmitter (Malamud, 2011). Haas define el proceso de integración regional desde una lógica influenciada por el proceso de integración europeo como aquel donde los Estados «se mezclan, confunden y fusionan voluntariamente con sus vecinos de modo tal que pierden ciertos atributos fácticos de la soberanía, a la vez que adquieren nuevas técnicas para resolver conjuntamente sus conflictos» (Malamud y Schmitter, 2006 p.17), mientras que los segundos especifican cómo lo hacen:
…creando instituciones comunes permanentes, capaces de tomar decisiones vinculantes para todos los miembros. Otros elementos –el mayor flujo comercial, el fomento del contacto entre las elites, la facilitación de los encuentros o comunicaciones de las personas a través de las fronteras nacionales, la invención de símbolos que representan una identidad común– pueden tornar más probable la integración [pero no son su equivalente] (Malamud y Schmitter, 2006 p.17).
La definición de integración regional de Ernst Haas (2004) implica que los actores de la sociedad empiezan a expresar una preferencia por valerse de las instituciones supranacionales a la hora de perseguir sus intereses sectoriales en lugar de las nacionales, resultando en un aumento de la autoridad y la legitimidad de dichas instituciones en tanto se convierten en fuentes de las políticas que responden a sus demandas.
La integración económica entendida tanto como un proceso como un estado de las cosas se puede definir como el conjunto de medidas destinadas a abolir la discriminación entre unidades económicas de distintos Estados-Nación para la primera acepción a la par de la ausencia de formas de discriminación entre economías nacionales en la segunda. La misma consta de varias etapas que expresan el grado de integración. La primera es un área de libre comercio, seguida por la unión aduanera, el mercado común, la unión económica y por último la integración económica completa (Balassa, 1973).
En el área de libre comercio los países involucrados eliminan aranceles y restricciones cuantitativas a las importaciones, sin renunciar a la potestad de determinar qué impuestos cobrar a países que no pertenezcan al grupo. En la unión aduanera, se establece la figura del arancel externo común en el que las economías involucradas establecen un mismo arancel para cobrar a países ajenos al bloque. El mercado común es un nivel mayor en el que además de no haber restricciones al intercambio de mercancías se eliminan restricciones al flujo de factores productivos. La unión económica conlleva además de esto la armonización de las políticas económicas nacionales a fin de reducir desigualdades o ventajas injustas producto de las diferencias en los marcos normativos de cada país miembro. En el último paso, de integración económica completa, los países habrán unificado ya sus políticas monetarias, fiscales y sociales, creando a su vez una autoridad supranacional con capacidad de tomar decisiones vinculantes para todos los miembros (Balassa, 1973).
¿Qué es la ASEAN y cómo se formó?
La Asociación de Naciones del Sureste Asiático (ASEAN), fundada en la ciudad capital tailandesa, Bangkok, en agosto del año 1967, mantuvo una reputación dentro de la comunidad internacional como el modelo más exitoso de cooperación interestatal y de resolución de conflictos junto con la Unión Europea (Nem Singh, 2008). Los miembros desde la composición del bloque regional fueron Indonesia, Malasia, Filipinas, Singapur y Tailandia. Luego, con el pasar de los años, se incorporó Brunei (1984), Vietnam (1995), Laos (1997), Myanmar (1997), Camboya (1999) y Timor Oriental (2025). Su sede principal se encuentra en Yakarta, Indonesia.
ASEAN se caracteriza, entre otras cosas, por nuclear a países de gran heterogeneidad tanto en materia de sistemas políticos -habiendo democracias, semidemocracias, dictaduras militares y civiles, sultanatos, regímenes de partido único y de partidos comunistas- geográficas -países continentales, insulares, demográficamente densos y poco poblados- y con gran diversidad religiosa, étnica, lingüística y cultural.
Los orígenes de la Asociación se remontan a la década de 1960, en la que seis de sus Estados miembro llevaron adelante un acuerdo regional motivado por el vacío de poder producto del proceso de descolonización de la región en el marco de la Guerra Fría y considerando el abandono de la política de konfrontasi llevada adelante por Indonesia a costa de un proyecto de liderazgo regional donde ofició de primus inter pares. Este acuerdo, plasmado en la Declaración de Bangkok, establecía un marco flexible con foco en el respeto por la soberanía interestatal, la construcción de consensos y auto contención, en contraste con el proyecto legalista e intervencionista que suponía la Unión Europea (Nem Singh, 2008).
El primer indicio de institucionalización en la región se da en el marco del Tratado de Amistad y Cooperación (TAC) firmado en la Cumbre de Bali de 1976. Este acuerdo, de carácter vinculante, fue explícito en la defensa de cinco principios fundamentales para la coexistencia regional: el respeto mutuo por la independencia, la soberanía y la integridad territorial de todas las naciones; el derecho de cada Estado a dirigir su existencia nacional libre de injerencia, subversión y coerción externas; la no injerencia en los asuntos internos de los demás; la resolución de las diferencias y disputas por medios pacíficos; y la renuncia a la amenaza o al uso de la fuerza (Nem Singh, 2008).
Este primer paso hacia la integración regional en el Sudeste Asiático permite observar un carácter inicial de arquitectura de seguridad regional con muy poco o nulo protagonismo del factor económico, en tanto la lógica de cooperación se da en el marco de una agenda securitizada y de tintes geopolíticos relacionados a la resolución de conflictos inherentes a la inestabilidad regional post-colonial. Roldán Perez et al. (2008) destacan que en principio durante las dos primeras décadas “la asociación avanzó como una comunidad diplomática en vez de un mecanismo económico, debido a la competencia y el proteccionismo de sus países miembros que hacían difícil la integración y la complementariedad de sus economías” (p.129).
La cooperación económica se convirtió, con el pasar del tiempo, en la prioridad de la ASEAN. Se registraron, desde la década de los 80′, y, principalmente, en los 90′, crecimientos económicos de un modo exponencial gracias a las reformas internas proporcionadas por los Estados miembro del bloque. Los esfuerzos por intensificar y fortalecer la recuperación económica regional profundizaron la cooperación dentro y fuera de la región. Para que esto sucediera fue primordial que se lleve a cabo un área de libre comercio entre los países miembro para que se amplíe el mercado con la confianza mutua como elemento fundamental (Milia, 2015).
Este acuerdo surge en 1992 cuando, habiéndose generado la motivación de regular las relaciones comerciales entre los miembros del bloque, se impulsa la creación de un área de libre comercio -AFTA- que entró en vigor en 2002, demorado por dificultades externas como diferencias políticas y económicas entre sus miembros como internas, dadas las diferencias de sistemas de gobierno, niveles de riqueza y distribución del ingreso (Roldán Perez et al, 2008)
El desarrollo del AFTA constó de tres fases. La primera es la de consolidación (1991-1995) que constó de reuniones intergubernamentales de carácter informal; la segunda es la de expansión (1996-1997) en la que se negoció en detalle en materia agrícola, de servicios, de liberalización en inversiones y cooperación industrial. La última fase fue de consolidación posterior en el marco de crisis financiera (1998-2002) en la que se promovieron iniciativas conjuntas de respuesta a la crisis. El saldo de AFTA fue de progreso económico gracias a la reducción de impuestos oficializados en el Esquema Común de Aranceles Preferenciales o CEPT (Roldán Perez et al, 2008).
Con la firma de la Declaración de la Concordia de Bali II, la región se propuso evolucionar hacia una Comunidad Económica de la ASEAN para permitir el libre flujo de bienes, servicios, inversión y capital, y eventualmente de mano de obra. Sin embargo, la implementación de estas medidas ha sido difícil debido a la brecha de desarrollo entre los países miembros y la falta de mecanismos punitivos para asegurar el cumplimiento de los compromisos (Nem Singh, 2008).
La Cumbre de ASEAN de 2007 sentó también un avance en materia de la construcción de una lógica de mercado común en tanto apuntó a fijar reglas respecto de la liberalización de flujos de bienes, servicios, de inversión, capital y trabajo mediante la eliminación de aranceles intra-ASEAN y barreras no arancelarias, el establecimiento de reglas de origen para favorecer el comercio intra-región y la armonización de los procedimientos aduaneros y de facilitación del comercio (Nem Singh, 2008).
La ASEAN ha establecido mecanismos multilaterales a nivel regional como el Diálogo de Políticas y Revisión Económica (ERPD) y la Iniciativa Chiang Mai (ICM). La ICM se da en el marco del foro ASEAN+3 (estructura que incorpora a China, Japón y Corea del Sur) y creó una red de acuerdos de intercambio de divisas (swaps) para solucionar problemas de liquidez, sentando las bases para una futura (aunque todavía lejana e inviable en la práctica) unión monetaria y divisa común (Correa Lopez, 2011).
Según el Artículo 1 de la Carta de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (2007), sus propósitos principales se orientan al desarrollo regional integral. El primer objetivo es acelerar el crecimiento económico, el progreso social y el desarrollo cultural de la región mediante esfuerzos multilaterales, buscando así fortalecer los cimientos de una comunidad próspera de naciones en el sudeste asiático.
En el ámbito político y legal, la asociación se enfoca en promover la paz y la estabilidad regional a través del respeto por la justicia y el imperio de la ley en las relaciones de los países miembro, apelando siempre a los principios de la Carta de las Naciones Unidas.
Respecto a la colaboración interna, la asociación busca fomentar la colaboración activa y la asistencia mutua en cuestiones comunes de índole económica, social, cultural, técnica, científica y administrativa, lo que incluye brindar asistencia a los demás en formación educativa, profesional, técnica y administrativa.
En el área económica y de calidad de vida, un objetivo clave es colaborar con mayor eficiencia para la mayor utilización de su agricultura y sus industrias, la expansión de su comercio (incluyendo el estudio de los problemas del comercio internacional de productos básicos), la mejora de su transporte y comunicaciones, y el aumento de los niveles de vida de sus pueblos.
Finalmente, en cuanto a su proyección exterior e intelectual, la asociación busca promover los estudios en el sudeste asiático y mantener una cooperación estrecha y beneficiosa con las organizaciones internacionales y regionales con objetivos similares, explorando todas las posibilidades de cooperación aún más estrecha y firme entre ellos.
ASEAN mantiene la ambición de constituir un mercado común. En diciembre de 2015 fue establecida la Comunidad Económica de ASEAN cuya ambición es la integración como bloque económico, donde haya libre circulación de bienes, servicios, inversiones. capitales y mano de obra, convirtiéndose en un único mercado y base de producción en pos de un desarrollo económico equitativo y sustentable, convirtiendo a ASEAN en la quinta economía del mundo (Ramoneda, 2017).
Etapas de la integración económica de ASEAN
Siguiendo el proceso de integración de las economías que conforman ASEAN, la primera instancia de Balassa -el acuerdo de libre comercio- se manifiesta a través del AFTA firmado en 1992. El AFTA elimina las barreras cuantitativas al comercio entre los países integrantes, aunque conservando los aranceles para terceros países a discreción de cada una de las partes. La implementación de la Comunidad Económica de ASEAN debería oficiar de paso siguiente para consolidar una lógica de Mercado Común, en la que se agilice el flujo de bienes, servicios, capital, inversiones y laboral.
Mientras que el modelo de Balassa presupone una evolución hacia la supranacionalidad, la ASEAN ha optado por un regionalismo liderado por el Estado y las fuerzas del mercado, sin una institucionalización profunda. La falta de una judicatura regional con poder de arbitraje y la renuencia de las élites a ceder autonomía política limitan el avance de la ASEAN hacia las etapas superiores de unión económica y política plena.
Por otro lado, la adaptación del caso de la ASEAN a la idea de integración propuesta por Ernst Haas (neofuncionalismo) es compleja, ya que la región muestra dinámicas de «desbordamiento» (spillover), que implica la propagación de la integración económica desde un sector específico hacia otros sectores a razón de la interdependencia generada por esta, pero con una resistencia institucional que contradice los principios fundamentales de esta teoría (Haas, 2004).
ASEAN carece de una arquitectura institucional que fortalezca el factor supranacional por encima del nacional. La noción de ASEAN Way o el camino de ASEAN. Nem Singh (2008) hace alusión a esta institucionalización de la debilidad de las instituciones señalando que
En la ASEAN, la gobernanza se lleva a cabo mediante la institucionalización del «modelo ASEAN», en el que los asuntos regionales se rigen por la no injerencia, la inviolabilidad de la soberanía estatal, la búsqueda del consenso, las consultas, las normas no vinculantes y la toma de decisiones informal. La gobernanza regional de la ASEAN también se caracteriza por estar centrada en las élites y dirigida por los Estados, dos factores que marcan el ritmo de la integración en la Asociación. (p.4)
ASEAN, entonces, se caracteriza en lo político por una reticencia generalizada de las élites locales a ceder el poder a estructuras supranacionales como su Secretariado. En la arquitectura regional prima entonces una lógica de informalidad en la que no existen compromisos definidos y vinculantes para los miembros de la asociación, así como tampoco mecanismos punitivos (Nem Singh, 2008).
Como resultado de esta cuestión, en lo político es notoria la diferencia con bloques regionales como el caso de la Unión Europea, que suele ser un ejemplo emblemático de la integración regional, dando lugar a la interpretación de que ASEAN carece aún de un esquema institucional que permita entenderlo con la misma lógica comunitaria que ocurre con su parte europea. Sin embargo, este proceso también nace de la pretensión de ASEAN de poner el foco en la soberanía y la individualidad de los Estados que integran la Asociación en detrimento de la construcción de una arquitectura que vaya más allá del regionalismo limitado.
Por tanto, es posible concluir que en ASEAN prevalece, ante todo, una lógica de carácter instrumental para los Estados que conforman la Asociación antes que un escenario de integración acorde al marco teórico construido en base a la experiencia europea. Ante un escenario de crecientes desafíos que son comunes a los países de la región y en la que no existe una alineación clara en materia de intereses ejemplificado en la crisis de Myanmar, el conflicto entre Tailandia y Camboya o la disputa por el Mar del Sur de China, ASEAN demuestra aún actuar menos como un todo y más como la suma de sus partes.
Por Matías N. Peronja
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA
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