Por Hanne Blusztein y Tomás Brusco

Introducción

En la década de 1970, un grupo de economistas brasileños identificó la dependencia tecnológica como una de las causas estructurales del subdesarrollo. Frente a ello, instaron a su gobierno nacional a adoptar una política agresiva de independencia tecnológica en el sector de la informática. En 1974, el Estado brasileño impulsó la creación de una nueva compañía local en alianza con una empresa estatal y una firma nacional de electrónica con el objetivo de producir la primera minicomputadora del país. En 1975 Brasil implementó una política de reserva de mercado restringiendo así las importaciones de micro y minicomputadoras. En Brasil hubo una decisión coordinada desde el sector productivo, estatal y académico en desarrollar el sector informático^[1].

La industria informática y de la información resulta clave por su impacto transversal en múltiples sectores, desde el financiero y farmacéutico hasta el armamentístico y militar. La tesis central que emerge del análisis del documento (Brazilian Informatics and the United States: Defending Infant Industry versus Opening Foreign Markets Odell & Dibble, 1992) es que un Estado que depende totalmente de la provisión extranjera de tecnología en ámbitos esenciales -como el militar – se vuelve vulnerable a interferencias externas y a limitaciones estratégicas de gran envergadura.

Mientras Estados Unidos se encontraba en un contexto de primacía de las industrias automotriz e informática, Brasil, durante la década de 1970, representaba el octavo mercado para las grandes corporaciones. La relación entre ambos países era compleja: no era simétrica, pero tampoco podía describirse como subordinada, principalmente por el gran tamaño, PBI y población con que ya contaba Brasil: una posición de liderazgo regional. En este marco se planteó un conflicto típico de carácter comercial entre Estados, en el que Brasil buscaba asegurar la autonomía de su industria informática, en un momento en que aún no era una industria de masas. Bajo la protección del Estado, emergió, además, una práctica frecuente: la ingeniería inversa como forma de apropiación tecnológica, resultando en una preocupación para el gobierno norteamericano.

Posteriormente, hubo varios intentos de negociación, pero Brasil se mantuvo firme en su política de reserva de mercado. Las tensiones aumentaron y EE. UU. amenazó con tomar represalia, lo cual llevó a que en la década de los 90 Brasil comenzó a desmantelar esta política bajo la presión del gobierno norteamericano en medio de un contexto de “hegemonía liberal” que caracterizó este periodo de tiempo y promovieron iniciativas como la Ronda de Uruguay (1986-1994) y la firma del GATT. Este proceso puso de relieve dos visiones político-ideológicas diferentes. En EE. UU predominaba una economía con limitada intervención estatal y primacía del sector privado. En cambio, en Brasil —sobre todo bajo el régimen militar— las empresas estaban sometidas a una estrecha supervisión y aprobación estatal. Así, la política comercial brasileña se caracterizó por una alta protección estatal, lo que favoreció la consolidación de una industria informática nacional. Esta política brasileña iba directamente en contra de la propuesta global de liberalización de los mercados: la política exterior oficial del gobierno del presidente Ronald Reagan (1981-1989), con Alexander Haig y George Shultz como secretarios de Estado^[2].

Este trabajo sostiene que la negociación internacional entre Brasil y los EE. UU. en torno a la industria informática brasileña y su desarrollo fue un éxito parcial para ambas partes: Brasil pudo desarrollar su industria —aunque a menudo con tecnología limitada y precios más altos— (éxito táctico de objetivos inmediatos), mientras que los EE. UU. lograron el objetivo de largo plazo, que era proteger su propiedad intelectual e imponer reglas de protección a las inversiones (éxito estratégico de objetivos de largo plazo).

Estudios comparados

El fenómeno brasileño atrajo la atención de académicos que compararon la industrialización en la región. Una reseña publicada en Latin American Research Review (Weaver, 1986) comenta varios trabajos, entre ellos el de Paulo Bastos Tigre.

• Paulo Bastos Tigre (1983): sostiene que la industria informática brasileña surgió tardíamente, ya que hasta 1975 casi todas las computadoras eran importadas. Con la política de sustitución de importaciones, entre 1975 y 1981 la producción local superó los 1.100 millones de dólares, con innovaciones relevantes en diseño y aplicaciones. Para Tigre, Brasil representa un caso exitoso de industrialización por sustitución de importaciones, coordinado directamente por el Estado.
• Thomas J. Trebat (1983): enfatiza que las empresas estatales fueron un motor central del crecimiento económico y la autonomía tecnológica, señalando la eficacia del control gubernamental incluso en sectores de alta tecnología.
• Dale Story (1981): compara a Brasil con Argentina, Chile y México. Concluye que, en Brasil y México, donde los choques sectoriales se dieron de manera más autónoma respecto del Estado, se alcanzaron tasas de crecimiento más elevadas. En Argentina y Chile, en cambio, el Estado lideró directamente esos procesos, con resultados menos exitosos. En Brasil, un ejemplo claro fue el choque entre el sector industrial local y las empresas multinacionales: los industriales brasileños presionaron por la reserva de mercado, con apoyo del ejército y luego del Estado, aunque la iniciativa partió en gran medida de los actores privados nacionales.

Desde el análisis de autores como Erber (1985), la electrónica es estratégica en países en vía de desarrollo por su interdependencia. En consonancia con esto, en 1977 se creó un mercado reservado en Brasil para minicomputadoras, lo que permitió el surgimiento de una industria nacional denominada, por el autor, “EDPE” (electronic data processing equipment). El plan era no solo sustituir importaciones, sino consolidar el control tecnológico en manos de firmas locales. Sin embargo, al inicio se dieron acciones descoordinadas en torno a este objetivo y no fue hasta la creación de la Secretaría Especial de Informática (SEI), donde se intentó integrar esta estrategia. La industria local enfrentó limitaciones al depender de la importación de componentes de nichos de mercado menos sofisticados, lo cual resultaba en menor rendimiento y encarecimiento del producto. La producción local estaba enfocada principalmente en operaciones de ensamblaje y en bienes de consumo durables. El gobierno buscó promover la producción de circuitos integrados digitales de diseño propio, pero enfrentó problemas de escala y capacidades técnicas.

En este periodo, conglomerados del sector bancario comenzaron a invertir en informática con apoyo estatal. ITAUTEC se destacó al concentrar gran parte de los sistemas de automatización bancaria. La política de reserva estuvo principalmente apoyada por sectores nacionalistas, fuerzas armadas y comunidad científica, aunque fuertemente criticada por multinacionales y parte de los consumidores. Por su parte, las firmas norteamericanas naturalmente manifestaron gran descontento: argumentaban que, siendo creadoras de tecnologías como la computadora personal, eran excluidas de vender en Brasil y que además su tecnología estaba siendo reproducida localmente sin pago de regalías. El respaldo a la política de reserva de mercado trascendió lo gubernamental y se convirtió en parte de la agenda activa de las empresas nacionales brasileñas.

Autores como Emanuel Adler (1987) analizaron la problemática del desarrollo tecnológico en países periféricos. Destacó el rol de los “antidependentistas pragmáticos”, que buscaban reducir la dependencia en áreas específicas más que lograr cambios estructurales profundos. En complemento con la crítica de Erber en el artículo The Development of the Electronics Complex and Government Politics in Brazil, la protección de mercado era necesaria pero insuficiente. Una política industrial exitosa debía ser integral y adaptativa, capaz de manejar los conflictos entre agencias estatales, empresas, multinacionales y usuarios. La política de reserva de mercado tuvo como desafío central construir un marco de política democrática y articulada que equilibrara intereses económicos y objetivos de soberanía tecnológica^[3].

El texto que referimos en el presente explora lo que ocurre cuando un producto principal de la industria es producido y consumido en un contexto de cierta dependencia y subdesarrollo, tomando como primer ejemplo el caso de Brasil. Los ensayos revelan un gran énfasis en las políticas de gobierno enfocadas en la industria automotriz y el fortalecimiento local de la misma. Pero en este punto, los autores se encuentran con otra problemática y es la eficiencia de los mercados en relación con la producción a escala teniendo en cuenta que sin producción a escala, la producción se enfrenta a elevados costos por unidad^[4].

Comunidades epistémicas

El presente caso pone en relieve una de las discusiones surgidas en el marco de la negociación internacional y es la explicación de la coordinación de políticas internacionales desde el rol de las comunidades epistémicas. En este sentido, el concepto de Peter Haas es prudente para explicar y entender casos como estos en los cuales comunidades epistémicas influyen directamente en el proceso de creación, formulación y difusión de políticas con efectos transnacionales. Como bien otros autores han analizado, el “éxito” del caso brasileño se atribuyó en gran parte a que fue una política que surgió de la iniciativa privada que posteriormente fue formalmente coordinada desde el Estado. Sin embargo, esto no eximió de otras presiones internas que desconfiaban de la estrategia de reserva de mercado sosteniendo que afectaba la competitividad e innovación.

Según explica Sebenius (1992) La influencia del conocimiento difundido por estas comunidades permite la cooperación al causar que los intereses y creencias sobre mecanismos causales converjan sobre las partes clave. Estas creencias permiten que estos acuerdos adquieran valor y reducen las alternativas al desacuerdo, de modo que la política promovida por la comunidad se percibe con un mayor grado de ganancias conjuntas.

Una crítica relevante para agregar es la que hace Jacobsen (1995) y su tesis del “elitismo” de estas comunidades, quien sugiere que el marco teórico que describe a las comunidades epistémicas se centra en un solo grupo selecto de actores que excluye a otros actores importantes, quienes dependen de su capacidad para lograr poder burocrático. Esto implica que su influencia real proviene de su posicionamiento político activo. La crítica central de esto es el cuestionamiento de la “independencia” de estas comunidades respecto a intereses particulares.

Estrategias de negociación

Parte esencial de la estrategia estadounidense fue el uso de las rondas multilaterales como elemento central de la aproximación de otros Estados a sus políticas de liberalización de mercados durante la década de 1980-1990. Así lo explican Odell y Dibble (1992):

A key component of the administration’s trade strategy from the outset had been to launch a new round of multilateral negotiations. Reducing other nations’ subsidies and barriers would help reverse the trade deficit by increasing U.S. exports. Brock also wanted international negotiations to help restrain his own protectionists. Exporters like farmers and advanced manufacturing firms had provided political support for tariff reduction in the past, but they were becoming increasingly frustrated. There was little hope that the U.S. Congress would support further opening of the U.S. market or resist protectionism unless a strong export-oriented lobby urged it to do so. (p. 9)

Los autores explican que la reducción de barreras y subsidios de terceros Estados era un objetivo que buscaba, en el fondo, revertir el déficit de balanza comercial aumentando las exportaciones estadounidenses. Por lo tanto, cualquier estrategia proteccionista extranjera era un obstáculo para la política exterior de la época de Reagan, a la cual el Congreso de los Estados Unidos estaba alineado. Según Brett, Gunia y Teucher (2017), las culturas son una pieza clave en el análisis de las negociaciones internacionales, de modo tal que cada Estado tendrá una diferente reacción a las propuestas recibidas según su propio provenir social y cultural.

Según Druckman (2001), las rondas internacionales, tales como las propuestas por los Estados Unidos, tienen “puntos de inflexión» o “turning points”. En el ámbito de las negociaciones internacionales económicas, tales como la analizada principalmente en este papel, los puntos de inflexión se definen a través de la actuación sustantiva o procedimental de los actores. Por lo tanto, son ellos quienes tienen el control en el bilateralismo: los actores de la negociación pueden definir la política comercial internacional. Como puntos de inflexión en la relación bilateral podemos identificar los siguientes:

• El lanzamiento de la Ronda de Uruguay del GATT (1986).
• La visita de Sarney a Washington, en donde el entonces presidente de Brasil logró que Clayton Yeutter, referente político y gubernamental del comercio internacional estadounidense, supeditara sus decisiones a la negociación con Brasil en el GATT (1986).
• Las restricciones presidenciales y aplazamientos formales de las decisiones, dando margen de negociación al gobierno brasileño y al propio gobierno estadounidense para desempeñarse con soltura en la Ronda de Uruguay (1986-1994).
• El cambio de prioridades de negociación de EE. UU., añadiendo énfasis a la relevancia de la propiedad intelectual y la protección de las inversiones extranjeras en Brasil (1986).
• La movilización de intereses industriales e institucionales a favor de la formalización de estándares de propiedad intelectual por parte de los EE. UU. (1987).

Posteriormente, las negociaciones lograron que las tensiones se disiparan, con lo cual los EE. UU. retiraron las posibilidades inmediatas de sanciones comerciales a Brasil:

On February 29, Yeutter announced that the administration had decided “to postpone sanctions on Brazilian exports to the United States at this time. . . . Some of our immediate concerns have now been met.” Washington intended to wait until it could review the regulations issued under the new software law, which were due to appear by April. At that time the United States would “consider what actions, if any, to take.” (Odell & Dibble, 1992, p. 29)

Las estrategias de Brasil resultaron provechosas, en tanto el gobierno de José Sarney logró industrializar al país en términos informáticos. A su vez, los EE. UU. lograron imponer sus criterios mediante el GATT y la producción de la Organización Mundial del Comercio (OMC).

Conclusiones

El caso brasileño ilustra cómo la protección estatal y la intervención gubernamental directa pueden fomentar el surgimiento de una industria informática nacional, aunque con tensiones frente a los intereses de potencias tecnológicas consolidadas. A su vez, la perspectiva comparada de Adler evidencia que, en América Latina, las trayectorias de desarrollo tecnológico no responden únicamente a factores económicos, sino también a dinámicas políticas, culturales y sociales que determinan la capacidad de generar autonomía en sectores estratégicos. Asimismo, este caso es de gran ejemplo sobre el rol de las comunidades epistémicas en el desarrollo de políticas estatales que llegan a influir incluso fuera de las fronteras.

En el plano de la negociación asociada a sus resultados, Brasil obtuvo una victoria táctica al preservar su independencia de mercado en el período analizado, pero la estrategia estadounidense de multilateralizar (a través de la Ronda de Uruguay) reconfiguró las reglas internacionales, erosionando la autonomía obtenida por Brasil en el mediano y largo plazo.

Bibliografía

Adler, E. (1987). The Power of Ideology: The Quest For Technological Autonomy in Argentina And Brazil. University of California Press.

Brett J. M., Gunia, B. C., & Teucher, B. M. (2017). Culture and Negotiation Strategy: A Framework For Future Research. Academy of Management Perspectives, 31(4), 288–308.

Druckman, D. (2001). Turning Points in International Negotiation: A Comparative Analysis. The Journal of Conflict Resolution, 45(4), 519–544.

Erber, F. S. (1985). The Development of the ‘Electronics Complex’ and Government Policies in Brazil. World Development, 13(3), 293–309.

Sebenius, J. K. (1992). “Challenging conventional explanations of international cooperation: negotiation analysis and the case of epistemic communities.” International Organization, 46(1), 323–365.

Skidmore, Thomas E. (1967). Politics in Brazil, 1930-1964: An Experiment in Democracy. Oxford University Press.

Odell, J. & Dibble, A. (1992). Case 166. Brazilian Informatics and the United States: Defending Infant Industry versus Opening Foreign Markets. Institute for the Study of Diplomacy, Georgetown University.

Weaver, Frederick S. (1986). «Review: Recent Scholarship on Industrial Growth in Latin America.» Latin American Research Review, (21)1, 173–187.

^[1] Esto viene de la mano de una ideología muy impregnada en la época: el desarrollismo.

^[2] Cuarto puesto en la línea de sucesión presidencial, principal miembro del gabinete ejecutivo designado por el presidente y encargado de la política exterior.

^[3] Las corrientes de pensamiento de la economía política de los países latinoamericanos durante la fines de la Segunda Guerra Mundial y la Guerra fría empujaron la industrialización mediante dos grandes corrientes: las escuelas neoclásica y el marxismo porque la finalidad era lograr la autonomía y cortar la dependencia con el exterior por eso durante un tiempo las teorías del marxismo predominaron porque permitieron brindar un enfoque más holístico y menos ortodoxo para el diseño de políticas públicas. Un ejemplo de esto fue el padre del desarrollismo brasileño, Juscelino Kubitshek, de quien menciona autores como Skidmore (1967). Kubitshek abogaba por políticas económicas de intervención estatal para alcanzar el desarrollo. Esto, algunos autores críticos lo señalan como “neomarxismo”, pero en realidad se trataba de un enfoque que apuntaba a reducir la dependencia externa manteniendo la pragmaticidad. La confusión se debe a que la dependencia económica y la tecnología eran un tema central de las teorías “neomarxistas”, motivo por el cual Adler plantea una versión menos extrema, incorporando la noción de los “antidependentistas pragmáticos”. La economía política de la industria de motor de Latinoamérica opera como un tercer acercamiento al estudio del proceso de industrialización en Latinoamérica, bajo una etiqueta que podría atribuirse a un enfoque del “neomarxismo”. Los autores están convencidos de que este fenómeno debe ser estudiado como una evolución de los órdenes sociales y políticos y que la relación de las clases es una de las fuentes principales de esto. Esto, según críticos de la literatura, es un motivo por el cual se podría catalogar como “neomarxismo”. La preocupación por la dependencia económica y tecnológica es un tema central de las teorías “neomarxistas” del desarrollo, pero Adler plantea una versión menos extrema incorporando la noción de los “antidependentistas pragmáticos”.

^[4] En su comparación entre Argentina y Brasil como “países paralelos”, Adler contrasta la “fracasomanía” argentina con la “naturaleza generativa” brasileña, más proclive a sostener proyectos de innovación. El contraste es significativo: Brasil tuvo éxito relativo en el desarrollo de la informática, mientras que Argentina logró mayores avances en energía nuclear. Según Adler, esto se explica por qué en Brasil existían conflictos entre sectores que defendían la tecnología local y aquellos que priorizaban el acceso a alternativas extranjeras más baratas.